• 최종편집 2023-05-30(수)

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  • ■ 지방시대 기초의회와 기초자치단체의 향후 위상 下
    ■ 지방시대 기초의회와 기초자치단체의 향후 위상 下(6)      기관구성 다양화 해외사례와 향후 검토 방안과 대응 전략    ◆ 해외 주요 지방자치단체 기관다양화구성 사례     미국 지방 정부별로 기관구성형태가 다양, 영국은 주로 기관통합형인 리더내각형     독일은 시장이 의회 의장을 겸직하는 기관절충형 남부독일형으로 대체 되는 추세   <미국>은 50개 주(State)와 한 개의 특별구(워싱턴)로 구성된 연방국가이다. 주별로 지방정부의 명칭과 종류에 차이가 있으나, 전체적으로 유사한 구조를 취하고 있는 것으로 나타나고 있다. 주요 외국의 지방자치 연구에 의하면 미국은 지방정부별로 기관구성 형태가 매우 다양하며, 자치헌장을 제정하여 지역별 기관구성 형태를 선정하고 있다. 이 중에서 기초자치단체로 볼 수 있는 시정부의 기관구성 형태를 보면, 첫째 시장-의회형, 둘째 의회관리자형, 셋째 시위원회형으로 구분할 수 있다. 첫째, 시장-의회형은 주민들이 시장과 의회를 직접 선출하고, 상호견제가 가능한 기관분리형에 속한다. 시장이 집행권을 행사할 수 있는 권한의 강도를 따라 강시장형과 약시장형으로 구분할 수 있다. 둘째, 의회-관리자형은 유권자들이 시의회를 선출하고, 시의회가 시의 관리자를 지명하는 기관통합형이다. 셋째, 시위원회형은 유권자가 위원회 위원들을 직접 선출한다. 입법과 집행기능을 통합적으로 가지고 있는 위원회의 위원들이 정책을 수립하고 동시에 집행부의 주요 부서를 주관하는 기관통합형에 가깝다.   <영국>은 잉글랜드(England), 웨일즈(Wales),스코틀랜드(Scotland), 북아일랜드(NorthernIreland)로 구성된 단일국가이면서 지역 간에 자치권이 강한 성격을 지니고 있는 나라다. 영국은 2000년에 지방정부법(Local Government Act 2000)을 제정했다. 동법에 지방정부의 기관구성 형태를 제시하고, 이 중에서 주민투표에 의해 선택할 수 있도록 하고 있고 있으며 이 법이 제정되기 전에는 모든 지방정부는 직선에 의해 구성되는 의회가 집행기관도 함께 수행하는 기관통합형이었다. 그러나 정치적 책임 소재가 모호하고, 정책 결정이 비효율적이란 비판 등이 있어서 지방정부의 개혁을 위해서 기관구성 형태의 변경 관련 제도가 도입된 것이다. 지방정부법에서 제안하는 기관구성 유형은 네 가지로 첫째 시장-내각형, 둘째 리더-내각형, 셋째 위원회형, 넷째 장관 으로부터 승인받은 기타 협약으로 구분된다. 첫째, 시장-내각형은 직선 시장을 선출하고, 시장이 집행내각을 지명하고 운영하도록 하는 유형으로 시장의 권한이 다른 유형에 비해 상대적으로 강한 특징을 나타내는 기관통합형에 가깝다. 둘째, 리더-내각형은 시의원 중 리더가 시장의 직위를 수행하는 경우이다. 집행기관의 업무수행은 전문성을 가진 관료를 책임행정관(chiefexecutive)으로 임명하고, 그가 집행기관의 운영을 하도록 하는 기관통합형이다. 셋째, 위원회형은 지방의회가 집행위원회를 조직하여 위원회와 소속 공무원에게 권한을 위임하는 것이다. 영국의 지방정부 기관구성 유형 중에서는 리더내각형이 약 80%로 다수를 차지하는 것으로 파악되고 있다.   <독일>의 경우 州법에 의해 지방자치단체의 기관구성형태가 정해지며 기초자치단체도 당연히 州가 정한 기관구성형태를 따르고 있다. 독일의 기관구성형태는 남부에서 주로 채택하고 있는 시장 중심의 남독일형 모델과 북부지역에서 채택하고 있는 의회 중심의 북독일형 모델, 그리고 헤센 州 등의 이사회형 모델 등이 있다. 남독일형 모델에서 의회 의원과 시장 모두 시민의 직접 선거로 선출된다. 과거에는 서로 임기를 달리하여 독립성을 유지했다. 예를 들어 의회의 임기를 5 년으로 하면, 시장의 임기는 8년으로 하는 식이었다. 최근에는 의회와 시 장의 임기가 모두 5년으로 수렴되고 있는 추세다. 남부독일 일부 주에서는 의회 에서 의원 가운데 대표(부시장)를 뽑아 시장 아래에서 행정기관을 감독하게 하기도 한다. 남독일형 모델에서 시장은 막강한 지위를 차지한다. 남독일형 모델은 시장이 의회 의장 등을 겸직하는 기관절충형에 속한다. 시장은 시민에 의해 직접 뽑히기 때문에 독립된 민주주의적 정통성을 갖는다. 이는 시장의 추진력을 보장하고 강화해 준다. 시민의 지지를 바탕으로 자신의 계획을 실행에 옮길 수 있기 때문이다. 북부 독일형 자치헌법은 1945년 이후 승전국 영국의 점령지였던 노르 트라인-베스트팔렌과 니더작센 주에 도입되었다. 이 모델에서는 게마인데(독일 지방자치단체의 최소단위, 읍면동)의회가 가장 중요한 기관이 되었다. 의회는 시장을 선출했는데, 시장은 단순히 의회 의장의 역할을 할 뿐이었다. 이와 별도로 의회는 실질적으로 행정을 총괄하는 행정시장을 선출하기도 했다. 하지만 이 시스템은 1990년대 들어 대부분 남부독일형 모델로 대체 되는 추세다. 헤센 주에서는 여전히 과거 프로이센에서 만들어진 이사회 자치법 을 그대로 유지하고 있다. 게마인데 의회가 정치의 중심이 되는데, 의회는 의회의 의장과 이사회의 위원을 선출한다. 시민의 직접 선거로 뽑힌 시장은 이사회의 의장이 되며, 이사회는 행정기관을 지휘하고 감독한다.   ◆ 기관구성 다양화 논의와 연구의 필요성     지방자치단체 조직 유연성 및 단체장 권한분산 등에 따른 행정적·정치적 관점의 효율화에 의미 지녀   전문가들은 지방자치단체 기관구성 다양화에 대한 논의는 오히려 학술적 차원의 논의를 통해 정부의 정책 아젠다로 부상한 것으로 파악하고 있다. 지방의회의 경우 우리의 기관대립형(지방자치단체장 중심형, 강단체장)이 지니는 문제의 해결방안으로 기관구성 다양화를 주장하는 반면, 지방자치단체는 구체적인 방향을 제시하지 않고 있었다는 것이다.   지방분권에 관한 사회적 논의가 활발히 이루어진 것과 달리, 기관구성 다양화 필요성에 대한 국민 인식이 높지 않았기 때문에 학계와 정부가 이에 대한 사회적 논의를 주도하고 있는 정도로 파악되고 있다. 논의의 핵심적인 내용으로는 △주민투표를 통해 기관구성 형태를 주민이 스스로 선택함으로써 풀뿌리 민주주의 강화 △지방자치단체 형태 다양화를 통해 단체장에게 집중된 과도한 권한을 분산하여 실질적인 견제와 균형 도모 △지역 여건과 특성의 차이에도 불구하고 통일적인 기관구성 형태만을 구성하는 데 따른 신속하고 탄력적인 행정운영 한계 극복 △기관구성 다양화를 통한 효율적 지방정부 운영 및 비용의 절감 등이다. 물론 비용 절감의 문제는 기관구성의 형태에 따라 편차가 클 수 있지만, 비용 절감보다는 지방자치단체 조직 유연성 및 단체장 권한분산 등에 따른 행정적·정치적 관점의 효율화가 더 큰 의미를 지닌다고 볼 수 있다.     기관구성 다양화와 관련된 국내외 연구 동향을 보면 우선 국내의 경우, 획일적 기관구성 방식의 문제점을 지적하고 지방자치단체 권한분산과 변화하는 환경변화에 대한 대응 등을 위해 기관구성 형태의 다양화 필요성을 제기하는 연구가 주가 되고 있다.   해외에서는 다양한 기관구성 형태별 분포와 장단점 분석을 진행하고 있으며, 국내에 없는 책임행정관제도, 지방자치단체 규모나 특성에 적합한 기관구성 형태 등에 대한 연구가 진행되고 있다. 앞에서 살펴보았지만, 미국의 경우 기관통합형과 기관대립형의 경계가 무너지면서 절충형의 다양한 기관구성 형태가 증가 되고 있는가 하면 독일 등 유럽의 경우 전통적으로 기관통합형을 가진 국가가나 州가 많았지만 많았다. 그러나 현제 독일의 경우, 많은 지역에서 단체장의 리더십 강화를 위한 단체장 직선제 형태인 남독일형의 기관절충형으로 수렴하는 변화의 흐름이 나타나고 있다.   따라서 기존의 정책적 논의에서 제시된 기관구성 다양화 유형에 국한되지 않고, 해외사례 검토 등을 통해서 보다 다양한 기관구성 형태와 방식 유형을 개발하는 것이 필요하다고 전문가들은 한결같이 지적하고 있다.   ◆ 기관구성 다양화와 관련된 기초지방정부협의회의 향후 검토 방안과 대응 전략     기관구성 다양화의 성공 여부는 지방의회의 충분한 역량이 전제 돼야     기관구성 다양화의 논의의 진전을 위해‘정당공천제폐지’ 선행 주장도     충분하고 제대로 된 의견수렴과 공론화 과정 거쳐 신중히 추진해야     지난 문재인 정부의 행정안전부에서는 기관구성다양화와 관련해 다음과 같은 4가지 모델의 도입방안을 검토한 바 있다.<표7:자치단체 기관구성 형태 도입방안(지난 정부 행정안전부)>에서 보는 바와 같이 ❶자치단체장 지방의회 선출형 : 지방의회가 자치단체장(지방의원은 제외)으로 지원한 중 자치단체장을 선출하고, 지방의회 소속으로 독립성 확보를 위한 감사위원회 설치하는 등 자치단체장 권한은 현행 인사･조직권한 유지하는 모델 ❷지방의회의원의 집행기관 참여형 : 지방의회가 지방의원 중에 자치단체장을 선출하고, 자치단체장이 지명하는 지방의원이 집행위원으로 집행기관에 참여 등 견제와 균형을 위해 의장 당적 보유 금지, 지방의회 소속 감사위원회 설치 모델 ❸자치단체장 권한분산형 : 자치단체장의 선출방식은 주민 직선을 유지하고, 자치단체장의 인사･감사･조직･예산편성권에 관한 권한을 지방의회 등으로 분산하는 등 부단체장 지방의회 인사청문 및 동의, 산하기관장 지방의회 인사청문회, 지방의회 소속 감사기구 설치 모델 ❹자치단체장-지방의회 주민직선 현재의 기관대립형 모델 등이다.   <표7> 지난 정부의 행정안전부에서 검토된 기관구성다양화 모델   현재 기초지방정부협의회인 대한민국시장군수구청장협의회에서 발간하는 최근 기초지방정부 정책리포트에 의하면 자치단체 기관구성 다양화는 지방자치의 다양성 확보와 주민선택 확대라는 기본적 취지에는 공감하고 있다. 그러나 몇 가지 측면에서 신중히 검토･추진되어야 하는 것으로 나타나고 있다.   첫째, 현재 기관구성 다양화의 논의가 ‘자치단체장 간선제’로의 회귀나 ‘자치단체장 권한분산’에 지나치게 무게의 중심을 두는 것이 아니냐는 지적을 받을 수 있다는 것으로 우리나라 민주주의의 기본정신을 후퇴시키거나 지방자치 원리에 부합하지 않는 원리는 없는지 등에 대한 입체적 고민이 있어야 한다는 것이다. 현재 자치단체장이나 집행부에 권한이 다소 집중된 측면은 있으나 기관구성 다양화의 성공 여부는 지방의회의 충분한 역량이 전제되어야 한다는 의견도 있다. 그렇지 않을 경우는 집행부와 지방의회 간 또 다른 견제와 균형의 문제가 발생하면서 이에 따른 지방행정의 비효율 및 주민 혼란과 불편 등을 초래할 우려가 있기 때문이다.   둘째, 우리나라 지방정치 현실에서 기관구성 다양화의 논의가 진전되기 위해서는 ‘정당공천제폐지’가 선행되어야 한다는 지적이다. 지금과 같이 정당공천제(중앙정치)가 지방정치를 좌지우지하는 현실에서 자치단체장을 의회가 임명하거나 의원이 겸직하는 경우, 주민의 의사보다는 집권당이나 의회 다수당의 의지와 이해관계에 따라 정책이 결정･집행되면서 지방자치와 지방행정의 중앙정치 예속화는 더욱 심화 될 우려가 있기 때문이다.   셋째, 기관구성 다양화는 자치단체장과 집행부의 권한과 역할･기능뿐만 아니라 지방의회 지역사회-주민과의 관계에서도 중대한 변화를 초래하므로 충분하고 제대로 된 의견수렴과 공론화 과정을 거쳐 신중히 추진해야 한다는 것이다. 기관구성 다양화의 논의는 이제 시작 단계로서 구체적으로 기관구성 형태, 채택 여부 등에 대해서는 충분한 논의가 이루어지지 않은 상태이며, 무엇보다 국민적 이해와 공감대가 형성되지 않고 있어 아직은 시기상조라는 판단 때문이다. 지난 정부의 행정안전부가 2022년 2월 전국 시도 및 시군구를 대상으로 의견수렴을 추진한 바 있으나, 제대로 된 의견수렴을 하지 못한 것으로 파악되고 있다. 따라서 기관구성 형태 변화의 직접적 당사자인 자치단체장과 지방의원, 기관구성 형태변경을 선택해야 하는 주민 의견을 적극적으로 수렴하고, 국민 공감대와 사회적 합의 등 충분한 공론화를 거쳐 보다 신중히 추진해야 한다는 입장을 견지하고 있다. 앞서 언급했지만, 세부적인 입법화가 조속히 이뤄진다면, 다음 민선 9기에 실시될 가능성도 배제할 수 없다.   한편 한국지방행정연구원 자방자치 정책브리프 144호에 의하면 기관구성 형태와 관련된 선호도가 언급되고 있어 주목을 끌고 있다. 우리나라 기관구성 형태에 대한 선호도는 △지방의회의원 직선+지방의회가 행정전문가를 채용해 단체장 역할을 수행하는 방식(45.4%) △현재 단체장의 권한을 부단체장이나 의회에 배분하고 기관구성방식을 유지하는 방식(38.4%) △지방의회의원 직선+지방의회의장이 단체장 역할 수행(16.2%) 등으로 나타났다. 그러나 구체적으로 각 기초자치단체 등 세부적 지역의 기관구성 형태를 변경하게 될 경우, 지역의 상황에 맞는 전혀 새로운 형태의 기관구성 방식을 설계할 가능성과 함께 선호 역시 달라질 수 있으므로 사회적 공감대 형성이 필요한 것으로 분석되고 있다.     대한민국시장군수구청장협의회는 기관구성 다양화 추진 관련 추이를 지속적으로 점검하면서 필요시 전문가는 물론 시군구 의견을 적극 수렴하고, 행정안전부･국회 등 유관기관 과의 업무협조 체계를 구축해 나갈 계획이다. 협의회 차원에서 전문가 및 시군구 의견수렴과 함께 중앙부처, 국회, 연구기관 등 유관기관 과의 업무협조체계를 유지하면서 기초지방자치단체의 기관구성 다양화를 신중히 추진해 갈 것으로 전망된다. (영남의정뉴스 기획취재팀) < 이 기사는 안동시의회의 지원을 받아 작성했습니다>
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    2023-04-25
  • ■ 지방시대 기초의회와 기초자치단체의 향후 위상上
    ■ 지방시대 기초의회와 기초자치단체의 향후 위상上(5)     기관구성 다양화와 기초의회 및 기초지방자치단체 미래      윤석열 정부의 핵심 국정과제인 ‘지역 균형발전’의 ‘컨트롤 타워’ 역할을 담당할 ‘지방시대위원회’ 출범이 늦어지고 있다. 저출산·고령화와 수도권 쏠림현상 등으로 국내 비수도권 지역의 인구가 감소하는 ‘지방소멸’시대에 진입했다는 분석이 나오는 가운데 새 정부는 ‘새로운 지방시대’를 목표로 추진하는 지방분권·균형발전 통합법 제정이 지연되면서 지방의 위기감은 더욱 고조되고 있다.   행정안전부는 지난해 9월 ‘지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법’을 입법 예고했다. 하지만 여야 간 공방으로 올해 3월 22일에서야 제정안이 국회 행정안전위원회 전체회의를 통과, 본회의를 앞두고 있는 상황이다.(2023년 4월15일 현재)‘지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법이 제정되면 지방자치분권위원회와 균형발전위위원회를 통합한 지방시대위원회가 설치되면서 본격적인 윤석열 정부의 지방시대를 열어가게 된다.     우동기 국가균형발전위원장은 지난해 10월 대통령실 출입 지방기자단과의 간담회에서 “지방시대위원회는 대통령에게 정책을 건의하는 단순 자문위원회가 아니라, 분권과 균형발전에 관한 핵심적인 정책을 심의·의결하고 법적 구속력을 갖춘 분권과 균형발전의 최고 의사 결정 기구가 될 것”이라고 언급한 바 있다. 우 위원장은 또 현재 중앙과 지방의 관계로는 국가가 처한 위기 상황을 극복할 수 없다며 이제는 지방정부가 중심이 되고, 국가가 해 오던 일의 상당 부분을 지방정부가 해야 함을 강조하고 있다.   지방시대의 균형발전과 지방분권정책은 지방정부가 원하는 방향으로 가야 하는 건 너무나 당연하다. 지방소멸 위기가 닥쳐 다가왔기에 계획 수립과 실행에도 가능한 속도를 내야 한다. 또 균형발전을 뒷받침하는 지방분권 강화도 필수적인 만큼 이를 통합 추진할 향후 지방시대위원회에 거는 기대가 크다. 대한민국 어디든 균등한 기회를 가지는 것은 지극히 당연하다. 그러나 이제라도 그것이 가능하려면 지방도 자생력을 키워나가지 않을 수 없다. 지방자치단체의 역할이 그만큼 중요하다는 얘기다. 특히 기초의회 및 기초지방자치단체의 위상과 역할은 두말할 나위가 없다. 이 같은 위상과 역할을 결정하는 변수는 어떤 것이 있을까. 기초의회 및 기초지방자치단체의 위상과 역할의 큰 물줄기, 그야말로 대변혁은 지방자치단체의 기관구성 다양화에 달려 있다.   ◆ 기관구성 다양화와 미래 기초의회의 및 기초지방자치단체 위상     2021년 1월 12일 전부 개정된 「지방자치법」에서 근거 마련     후속 법안이 마련되고 이르면 다음 민선 9대부터는 가능할 수도   지방분권 고도화를 위해서 지방자치단체가 스스로 통치구조를 선택, 설계할 수 있는 권한(구성자치권, structural autonomy)이 확대될 필요가 있다. 구성자치권은 주민이 지방자치단체의 근간이라 할 수 있는 기관구성(형태) 및 구조에 관한 자기 결정권을 부여하는 것으로 높은 수준의 지방자치권 확보의 근간이 된다.   ‘지방자치단체 기관구성(형태) 다양화’란 지방자치단체의 의결기관인 의회 및 집행기관인 단체장의 선출방식을 지역에 맞게 선택할 수 있도록 하는 것으로, 자치단체의 집행기관과 의결기관의 구성형태와 관련된 다양화를 말한다. 즉 집행기관과 의결기관이 분리되는‘기관대립형’ 또는 하나의 형태로 통합된‘기관통합형’ 혹은 절충형 등 다양한 형태를 말한다. 이는 집행기관과 의결기관이 획일적이지 않고, 지역이나 지방자치 여건에 맞게 지방자치의 다양성을 확보하기 위해 존재한다는 의미이기도 하다.   헌법 제118조 제1항에 따르면 지방자치단체에는 의회를 두도록 하였으나, 지방의회의 조지기, 권한, 의원선거 및 지방자치단체장 선임방법 등 조직의 운영에 관한 사항도 법률로 규정함을 명시하고 있다. 또 헌법에서 현재와 같이 단체장-의회로 이원화된 기관대립형의 기관구성형태만을 제시하고 있는 것은 아니며, 기관대립형의 기관구성의 구체적인 방식 등에 관한 세부적인 사안 역시 법률에 위임하고 있다. 따라서 헌법의 개정 없이, 현행 지방자치법 개정만으로도 기관구성 다양성을 규정할 수 있다.   우리나라는 2021년 1월 12일 전부 개정된 「지방자치법」이 공포되었으며 이 법은 2022년 1월 13일부터 시행되어 오고 있다. 이때 개정된 「지방자치법」 에 지방자치단체의 기관구성 다양화를 위한 근거가 마련되고 있다. 지방자치법 제4조(지방자치단체의 기관구성 형태의 특례) ① 지방자치단체의 의회(이하 “지방의회”라 한다)와 집행기관에 관한 이 법의 규정에도 불구하고 따로 법률로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장의 선임방법을 포함한 지방자치단체의 기관구성 형태를 달리 할 수 있다.② 제1항에 따라 지방의회와 집행기관의 구성을 달리하려는 경우에는「주민투표법」에 따른 주민투표를 거쳐야 한다. 지방자치단체의 의회 및 집행기관 구성의 경우 별도의 법률로 정하는 바에 따라 지방자치단체장의 선임방법을 포함한 기관구성 형태를 달리할 수 있는데 이 경우에는 주민투표를 실시해 주민의 의견을 듣도록 하고 있다. 기관구성다양화는 이번 민선 8대에는 시행되지 않으며 후속 법안이 마련되고 이르면 민선 9대부터는 가능할 전망이다     현재 우리나라 지방자치단체의 기관구성 형태는 기관대립형(기관분리형으로 불리기도 한다)이다.(기관구성 형태별 유형은 다음 장에서 논의됨) 1991년에 지방의회의원, 1995년에 지방자치단체장을 주민선거로 선출하면서 지방의회와 집행부를 각각 분리 구성해 오고 있다. 특히, 지방자치단체장이 지방의회보다 권한이 강해서 기관대립형 유형 중에서도 강단체장(=지방자치단체장 중심형). 지방자치단체 기관구성 형태의 다양화에 대한 논의가 본격적으로 시작된 것은 2014년 대통령소속지방자치발전위원회가‘지방자치발전 종합과제’로 “지방자치단체 기관구성 형태 다양화”를 미래과제로 선정하면서부터다. 당시 지방자치단체의 기관구성 다양화 방안으로 자치단체장 중심형(현행), 자치단체장의 권한 분산형, 지방의회 중심형 등의 큰 틀에서 모형을 제시한 바 있다.   그리고 지난 정부 시절 2018년에도 발표한 <자치분권종합계획>에서도 “자치단체 형태 다양화”를 주요과제로 선정했다. 인구 규모, 재정 상황 등 지역별 여건에 따라 자치단체 기관구성 형태를 다양하게 운영하려는 수요가 있고, 주민의 기관구성 선택권 보장으로 풀뿌리 민주주의 가치를 실현하고자 해당 과제를 선정한 것이다.     ◆ 지방자치단체 기관구성 3 형태별 주요 유형 6가지    역사와 선거문화와 등 지역민 선호도가 결국 중요 변수   우리나라의 경우 앞에서 언급 했듯이 현재로서는 의회와 집행부가 분리된 기관대립형(혹은 분리형)이며 기관대립형 중에서도 지방자치단체장 중심형(강단체장형)에 속한다. 그러나 세계적으로 보면 많은 기관구성형태와 그에 따른 각 각의 많은 유형이 존재하며 각 각의 장단점을 가지고 있다. 그 나라와 지역이 가진 고유한 역사와 문화 그리고 주민들의 선호도 등 여러 가지 변수에 의해 정해진다고 봐야 한다. 결국은 지역주민들의 투표로 지방자치단체의 기관구성이 정해지는 것이 일반적인 현상이므로 주민 선호도가 가장 중요한 변수라고 말할 수 있다.   전문가나 학자에 따라 여러 가지 분류방법이 있겠으나, 여기서는 크게 3가지로 분류해 보기로 한다. 지방자치단체 기관구성 형태별로는 입법 및 의결기관인 지방의회와 집행기관인 지방자치단체장의 분리 여부에 따라 (A)기관대립형(=기관분리형), (B)기관통합형, 양자를 혼합한 (C)절충형 등 3가지로 대별 할 수 있다. 그리고 3가지 형태에 따라 유형을 개략적으로 분류해 볼 수 있는데 (A)기관대립형에는 △지방자치단체장 중심형과 △지방자치단체장 분산형, (B)기관통합형에는 △의회중심형과 △위원회형, (C)절충형에는 △지방자치단체장 지방의회의장 겸임형과 △책임행정관형 등 6가지 유형으로 중요한 모델은 거의 압축되는 셈이다. 아래 <표1> ~ <표6>에 보는 것처럼 주요 특징과 장단점이 정리되어 있는데 이것은 어디까지나 유형들의 공통분모를 찾아 이해를 돕기위해 편의상 정리 구분한 것임을 알려둔다.   <표 1>기관대립형,  지방자치단체장 중심형   <표 2>기관대립형, 지방자치단체장 분산형       <표 3>기관통합형,  의회 중심형     <표 4>기관통합형,  위원회형       <표 5>기관절충형,  지방자치단체장 지방의회의장 겸임형   <표6>기관절충형,  책임행정관형                                      (영남의정뉴스 기획취재팀) < 이 기사는 안동시의회의 지원을 받아 작성했습니다>
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    2023-04-15
  • 2023년도 광역자치단체, 4대 핵심과제와 5대 실천과제(下)
    ■ 2023년도 광역자치단체, 4대 핵심과제와 5대 실천과제(下)<4>   ◆ ❸지방외교법 제정   ◉ 지방자치단체 공공외교의 현주소와 확대 방안   대한민국시도지사협의회는 지방외교법을 제정하고 지방외교도 확대 강화할 계획이다. 지방외교관직을 신설하고, 지방정부의 해외공관을 확대 설치해 국가전략 차원에서의 지방외교 활동을 펼치고 광역 비자 발급 등 외국인 근로자 정책 합리화도 추진해 나갈 방침이다. 미국의 2019년 지방외교법 제정을 참고해 지방외교관직’신설 등 지방정부 외교활동 관련 입법 추진을 추진한다. ‘지방외교 전담 해외공관’현재 6개소(미국‧영국‧프랑스‧호주‧일본‧중국)에서 4개소(아세안, 중동‧아프리카, 중남미, 러시아‧CIS)를 추가해 총 10개소를 운영함과 동시에 광역비자발급 둥 외국인근로자 정책 합리화도 추진한다.   오는 6월초에 개최될 지방정부와 주한외국공관 간의 1:1 경제협력미팅 등을 통해 주한외국공관 등 네트워크 강화로 지방외교 역량을 제고시켜 나감과 동시에 지방공무원 국제교류 실무담당 연례회의를 통한 정보교류를 활성화시켜 지방정부 국제교류협력 경쟁력을 높여 나갈 방침이다. 그리고 시도 및 시군구 추천 전문가 25명으로 구성된‘지방외교 자문위원회’운영 등으로 지방외교력을 지속적으로 강화시켜 나갈 계획이다. 경북도에서도 지방 주도 외국인 정책개선은 물론 도내 인구감소지역 5개 시‧군 지역에 특화형 비자로 외국인 인재 지역 정착을 돕는 등 외교정책에 폭을 넓히고 있다.   우리나라‘공공외교법’에서는 공공외교의 주체를 중앙정부뿐만 아니라 지방자치단체(당연히 지방의회도 지방자치단체의 한 축이므로 포함된다)까지 폭넓게 규정함으로써 지방자치단체의 참여를 보장하고 있다. 또한 5년 단위로 수립하는 외교부의 공공외교 기본계획에 따라 시·도지사는 매년 외교부 장관에게 공공외교 수행계획과 추진실적을 제출하도록 명시하고 있다. 동법 제9조에서는 지방자치단체의 장이 공공외교 활동을 위하여 협력을 요청할 때 필요한 지원도 하도록 되어있다.   공공외교법은 2016년 2월3일에 제정했고 2016년 8월4일부터 시행해 오고 있으며 공공외교의 기본원칙을 제시하는 한편, 국가의 책무, 공공외교 기본계획의 수립, 지방자치단체에 대한 지원, 공공외교 종합시스템 구축 등에 관한 사항을 포함하고 있다.   ◉ 지방자치단체 공공외교의 과제와 제도 정비   다소 아쉬운 점이 있다면, 공공외교 기본계획 수립과정에서 지방자치단체는 중앙부처의 협력 기관이지만, 동등한 위치가 아닌 부수적 기관으로 명시되어 있다는 점이다. 이러한 제약에도 불구하고 향후 공공외교의 장에서 지방자치단체의 역할은 강조될 수밖에 없으며, 기능적 확대와 보완이 필요하다는 점에서는 이견이 없다. 특히 인터넷, SNS 등 소프트파워의 유통 및 확산으로 공공외교의 주체가 과거의 폐쇄적인 국가독점구조에서 새로운 新공공외교구조로 전환되는 과정에서 지방공공외교를 위한 지방의회를 포함한 지방자치단체의 역할은 확대될 수밖에 없다는 것이다   급변하는 국제질서 속에서 新공공외교의 필요성과 지방자치단체의 역할을 고려하면 여러 가지 맥락의 지방공공외교 패러다임 전환과 문제점 인식과 개선이 필요한 것 또 한 사실이다. 지방자치단체의 공공외교는 그 유형과 관계없이 중앙정부와의 협업이 잘 이루어지고 않고 있다는 점이 지적되고 있다. 현재 외교부가 각 중앙부처와 지방자치단체들로부터 계획 및 예산을 보고받아 매년 공공외교 종합시행계획을 수립하면서 일정 정도의 컨트롤타워 역할과 체계를 운영하는 시스템이다.   그러나 실제론 여전히 지방자치단체와 중앙정부 사이의 공공외교에 대한 개념 자체에 대해서도 서로 상이하게 인식하고 있으며, 공공외교 전담 부서 및 지방자치단체의 공공외교 운영체계도 중앙정부에 비해 제대로 갖추고 있지 못한 상태이다. 중앙정부와의 원활한 협업을 위해서는 공공외교에 대한 실무자들의 인식과 태도, 중앙정부의 체계적인 관리, 지방자치단체 실무담당자를 위한 중앙정부 차원의 교육프로그램 개발, 지방자치단체의 인적 자원 보완 및 공공외교 행정체계의 정비 등이 꾸준히 이뤄져야 한다고 지적되고 있다.   정부는 2020년 7월 14일 외교부를 중심으로 각 중앙부처와 지방자치단체, 민간으로 구성된 ‘공공외교 지원 네트워크’를 출범시킨 바 있다. 2016년 공공외교법 제정 이후 2017년 공공외교위원회가 구성되었으나, 공공외교위원회에는 중앙부처와 민간만 참여함으로써 공공외교의 중요한 주체인 지방자치단체가 의견이 반영될 수 없는 구조였다. ‘공공외교 지원 네트워크’의 출범은 지방자치단체의 공공외교에서의 역할을 보완한 것이기도 하다. 그러나 지방자치단체의 대표로 대한민국시도지사협의회 소속 국제화지원국장만이 참여하고 있어서 17개 지방자치단체의 목소리를 반영하기에는 제한적이라는 것이 전문가들의 견해다. 지방자치단체들의 인식 및 재정적 제한, 그리고 행정체계의 입체적으로 개선하기 위한 종합적인 체계를 마련해야 할 필요가 있다고 전문가들은 지적하고 있다.   우리나라 지방공공외교의 정책 현실이 제한된 평가를 벗어나지 못하게 하는 자율성, 전문성, 자원 동원 능력의 한계 등의 문제를 극복함과 동시에 무엇보다도 지방자치단체의 공공외교 수행을 체계적으로 지원할 수 있는 공공외교 추진체계의 정비되어야 한다는 것이다. 지역의 공공외교 전문가 육성을 위한 지방직 공공외교 공무원 채용, 공공외교 실무자들을 위한 교육 훈련의 강화 등과 같은 제도 개선을 수반해야 한다는 지적이다.     ◉ 경북도의 ‘지방외교’ 본격화   경북도지사인 이철우(앞줄 왼쪽 세번째) 시도지사협의회장이 27일 도쿄에서 히라이 신지(앞줄 왼쪽 두번째) 일본전국지사회장(돗토리현 지사)을 만나 올해 하반기 6년 만에 ‘제7회 한일 지사회’를 개최하기로 합의하는 등 적극적인 지방공공외교에 나서고 있다/경북도 제공    이철우 도지사가 지난 1월 27일부터 3박 4일간 일정으로 일본을 방문해 도쿄·오사카도민회 신년회 참석과 일본전국지사회 회장 면담, 경북 농식품 수출확대를 위한 업무협약 체결 등 지방 외교 행보를 이어갔다. 배한철 도의회 의장 및 임종식 경북교육감도 지방 외교 사절로 동행했다.   이 지사와 일행은 먼저 일본 전국지사회장인 히라이 신지 돗토리현 지사를 만나 대한민국 시·도지사협의회의 운영 방향과 현재 구상하고 있는 지방분권 및 지방시대에 대해 역설하며 한·일 지역 간 연대와 협력을 통해 새로운 패러다임을 열어 가는 데 힘을 모으기로 했다. 또한, 우리나라가 직면한 지방소멸과 지역 균형발전에 대한 구체적 대응 방안을 소개하고 저출산·고령화, 수도권 집중, 지방일자리, 교육문제 등 양 국가가 공통으로 직면한 문제에 해법을 공유하는 등 한일 지방 외교에 본격 돌입했다.   이어 도쿄 특파원 및 주일 대사 초청 간담회에서는 윤석열 정부 초대 시·도지사 협의회장과 경북도지사로서의 역할에 대한 각오를 밝히고 ‘지방시대를 통한 시대문제 해결’에 대한 평소 소신을 피력했다. 아울러 현재 처한 사회·경제적 문제를 해결하고 대한민국의 미래를 위해서는 지방분권 개헌이 반드시 필요함을 역설했다.   ▲ "아시아의 작은 미국 되자"…경북도 외국인 정착 적극 지원 경북도는 윤석열 정부의 '지방시대'에 발맞춰 지역 최초로 '지역주도형 외국인 정책'을 시도한다고 지난 1월에 밝힌 바 있다. 경북은 급격한 인구감소와 청년유출로 기업 인력난과 대학 위기, 농촌 마비 등 3중고를 겪고 있다. 경북도는 기존 출산장려 정책만으로는 이런 문제를 해결할 수 없다고 판단, 앞서 인구감소를 겪은 선진국처럼 적극적인 이민정책을 펼치기로 한 것이다. 그간 국내 외국인 정책은 중앙정부 주도로 이뤄져 각 지역의 사회·경제적 특성을 반영하지 못한다는 지적을 받아왔다. 이에 경북도는 지역산업과 연계해 해외 우수인력과 유학생을 유치할 '광역비자' 제도를 설계하고서 중앙정부에 역제안할 방침이다. '외국인 광역비자 제도 마련을 위한 법령 개정안'이 국회에서 통과되면 더 많은 우수 외국인 인재의 지역 정착을 유도할 것으로 기대하고 있다.   3월 19일 경북도에 따르면 경북의 외국인 주민은 전국 17개 시도 중 6번째로 많은 9만8000여명으로 10년 전보다 74% 늘어난 것으로 파악되고 있다. 경북도는 지금이 지방주도 외국인 정책 추진의 적기로 보고 '모범적인 외국인 공동체 조성'을 위해 지난 1월 1일 외국인공동체과를 신설하고 외국인 공동체 TF도 구성했다.   경북도는 이에 앞서 지난해 9월에는 법무부의 '지역특화형 비자 시범사업'에 선정돼 290명의 외국인 숙련 노동자나 유학생 우수인재에게 '지역특화형 비자 사업'을 통해 영주권 바로 아래 단계인 거주비자(F-2)를 도지사 추천으로 발급할 수 있게 됐다. 이에 따라 인구감소지역에 거주·취업하는 외국인 인재들은 10년 이상 걸리는 거주비자를 바로 받아 비자문제로 어쩔 수 없이 한국을 떠나야 하는 불편도 해소될 전망이다. ‘지역특화형 비자’제도는 지역에 필요한 외국인에게 비자 특례를 부여해 지역사회 정착을 장려하고 지역경제활동 촉진과 국가 균형발전을 도모하는 정책이다.   경북도는 올해 성공적으로 지역특화 비자 제도를 안착시키고 도내 외국인들의 안정적인 정착지원 방안을 마련한다는 방침이다. 체류 외국인을 늘이고자 ▲외국인의 입국부터 영주·귀화까지 지원하는 경북 비자센터 신설 ▲기업 일자리 연계 및 업무역량 강화 프로그램 운영 ▲지역특화형 비자 외국인 정착주거 지원 ▲외국인 지역특화형 희망이음 사업 추진 ▲고려인 주민 정착특화 사업 지원에 나선다.     '희망이음 사업'은 외국인 업무 전담인력 배치 및 외국인 정착과 관련 통·번역 서비스, 외국인 사례관리, 교육 등으로 외국인들이 사회 구성원으로 될 수 있게 지원하는 사업이다. 또 '고려인 주민 정착특화 사업'은 고려인들을 대상으로 세대별·수준별 맞춤형 한국어 교육을 하고 고려인 초등학생 자녀 대상 방과 후 돌봄교실도 운영하며, 문화·체육행사 등으로 지역사회 적응·정착을 지원하는 시책이다.   경북도는 또 외국인 사회통합을 위해 외국인 지역사회적응 특성화 사업, 거주지역 기반 조성 사업, 세계인의 날 한마음 축전 사업도 벌이며 내년에는 외국인 숙련노동자와 유학생 우수 인재들을 유치해 지역사회의 일꾼으로 성장할 수 있도록 지원할 계획이다. 이철우 경북지사는 "경북이 아시아의 작은 미국으로 불릴 수 있도록 외국인들에게 따뜻하고 차별 없이 대우하고, 그들의 꿈이 실현될 수 있도록 적극적으로 지원해 모범적인 외국인 공동체 사회를 만들겠다"고 밝히고 있다.   ◆ ❹지방주도 국가 대개혁   마지막으로 대한민국시도지사협의회는 교육, 노동, 복지, 국토인프라, 지역신산업 등 주요 분야를 지방정부의 주도로 개혁을 추진키로 했다. 대한민국시도지사협의회는 지방주도 국가 대개혁을 위해 교육(선진국형 생애 전주기 교육자치제 도입 및 전환 추진), 노동(지역 제조업 부활을 위해 노사 상생형 지역노동정책 추진), 복지(기회균등 실천과, 사회적 이동성 제고로 상대적 박탈감을 해소하면서 지역민 통합으로 사회저거 비용을 최소화), 국토인프라(지역특성과 자율성을 살린 국토개발 및 인프라 구축), 지역신산업(지역주도의‘법국가적 글로벌 신산업 육성체계 정립) 등 5대 분야 개혁 추진을 지방정부가 주도하고, 중앙정부와 효율적인 분권으로 새로운 대한민국 실현에 앞장선다는 계획이다.   대한민국시도지사협의회를 비롯한 지방정부 4대 협의체는 기자 간담회장에서 ‘지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법 수정안’ 제정 및 제2차 공공기관 지방이전을 촉구하는 공동 성명서를 발표하기도 했다. 또 정부에는 공공기관 이전을 신속히 추진해야 한다고 요구하고, 이를 위해 선제적으로 지방정부 4대 협의체 본부부터 세종시로 이전할 계획이라고 밝혔다.     이철우 대한민국시도지사협의회 회장(경북도지사)은 “국가의 발전과 국민의 안녕한 삶을 위해 중앙정부와 지방정부가 협력적 관계로 발전하고, 때로는 혁신을 위해 보완 및 선의의 경쟁을 펼치는 보완적 경쟁관계로 거듭나야 한다”며 “지속가능 지방시대를 성공적으로 열어 윤석열 정부와 함께 새롭고 위대한 대한민국을 만들어 가겠다”고 약속했다. (영남의정뉴스 기획취재팀) < 이 기사는 안동시의회의 지원을 받아 작성했습니다>
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    • 경북도
    2023-03-31
  • 2023년도 광역자치단체, 4대 핵심과제와 5대 실천과제 분석 (上)
      ■ 2023년도 광역자치단체, 4대 핵심과제와 5대 실천과제 분석  (上)<3>     <지방과 중앙의 소통, 연방 독일 상원(Bundesrat)과 주지사협회(MPK)>   대한민국시도지사협의회는 신년기자간담회에서 윤석열 정부의 핵심과제인 확실하고 성공적인 지방시대를 열어가기 위한 방향도 제시했다. 진정한 지방시대는 중앙정부와의 협력을 기반으로 지방정부가 주도해야 하며 지방정부와 중앙정부 간 과감한 정책 혁신 경쟁을 펼쳐 지방주도의 ‘국가 대개혁’으로 이뤄내야 한다는 것이다. 그러면서 “이를 위해 2023년도 4대 핵심과제와 5대 실천과제를 발표하고 윤석열 정부의 국정운영 지방파트너로서 지방시대를 실현할 중심축 역할을 다 할 것”이라고 천명하고 있다.       경북도가 지방시대를 주도할 2023년 업무보고가 개최되고 있다. 이철우 도지사(사진)의 도정철학인 ‘지방시대’를 전 직원들과 함께 공유한다는 의미에서 신규공무원까지 참석범위를 넓혔다   올해 대한민국시도지사협의회가 선정한 4대 핵심과제는 ❶지방시대 실현-중앙지방협력회의 실효성 제고 ❷지속 가능 지방정부 5대 실천과제 ❸지방외교법 제정 ❹지방주도 국가 대개혁 등이다.   ◆ ❶지방시대 실현-중앙지방협력회의 실효성 제고        독일 주지사협회(MPK) 각州 상호간 이해관계 조정, 중앙(연방)에 관철   중앙지방협력회의는 2021년 1월 12일에 전부 개정된 지방자치법 제186조에 의해 시행되고 있으며 '중앙지방협력회의의 구성 및 운영에 관한 법률'에 근거해 중앙행정기관장, 17개 시도지사, 지방 4대 협의체(대한민국시도지사협의회,대한민국시도지사협의회, 대한민국시도의회의장협의회, 전국시장군수구청장협의회, 전국시군자치구의회의장협의회)대표회장 등이 모여 지방자치 균형발전 관련 중요 국가정책을 논의하는 회의다. 중앙지방협력회의는 1, 2차가 진행됐으며 3차 회의는 오는 2월 10일로 예정되어 있다. 중앙지방협력회의는 대통령 주재 아래 지방정부 및 지방의회의 대표, 중앙부처의 장이 지방자치와 균형발전 관련 주요 정책을 심의·의결하는 수평적 국정운영 플랫폼으로 '제2 국무회의' 성격을 가진다.   대한민국시도지사협의회는 지방시대 실현을 위해 이 같은 중앙지방협력회의가 실질적인 효력을 갖도록 하고 ,이를 위해 지방지원단을 설치·운영해 지방정부가 주도하는 지역혁신을 통해 국가혁신을 실현해 나간다는 방침이다. 중앙지방협력회의 의장은 대통령이며 공동부의장은 국무총리 및 대한민국시도지사협의회장으로 구성된다.   대한민국시도지사협의회는 2023년 올해 중앙협력회의 운영 기조를 지방 주도로 국가적 현안을 의제화하고 향후 출범하게 될 지방시대위원회와 보완적 관계를 통한 지방시대 실현에 초점을 둘 방침이다. 또 지역혁신이 국가혁신으로 이어질 수 있도록 지속적인 지역혁신을 실현해 가게 된다.   올해 중앙지방협력회의 안건상정 주요 의제는 △지방중소벤처기업청, 지방고용노동청, 지방환경청 등 특별행정 기관을 시도로 일괄 이관 △지방교육재정 합리화 방안 △ 자치경찰제 전면 개편 △지역산업 재구축 방안(지역 주도 신산업 육성 및 지역혁신생태계 구축) △경제위기 대응 및 지방재정 지속가능성 제고 방안 △치안/안전 행정 국가-지방 간 사무 배분 조정 방안 △지방 청년 및 주민의 사회적 이동성 제고 방안 △국가전략으로서의 지방외교 추진 방안(지방외교법 제정) △교육자치 합리화 방안 등으로 설정하고 있다.     참고로 연방국 독일에도 우리나라의 중앙지방협력회의에 해당하는 주지사협의회(Ministerpräsidentenkonferenz: MPK)가 있다. 독일연방공화국 16개 州의 주지사들이 州와 관련된 주요 주제들을 논의하고 공통의 입장을 내세워 중앙(연방)에 대해 자신의 입장을 대변하는 기구 중의 하나다. MPK는 각州 상호간의 이해관계를 조정하고 이렇게 조정된 이해관계를 중앙에 관철시키는 것을 주요 목적으로 하는 협의회로 지방분권 및 자치분권이 제대로 정착한 나라에서도 주요한 역할을 하고 있다. 독일 주지사협의회는 연방정부 의사규칙 제31조에 법적근거를 두고 있다. 이에 의하면 중요한 경제문제, 사회문제 그리고 재정문제를 토론하고 중앙과 주에서 통일적인 정책을 조율하기 위해 연방수상(Bundeskanzler)과 회의를 갖는다고 되어 있다.   독일 주지사협의회는 1년에 4번 정기적으로 개최된다. 협의회의 처음은 의장직을 맡은 주에서 열리고 이후 1년에 세 번은 연방의 수도인 베를린에서 회의를 갖는다. 연방에 대한 견해를 대표하기 위해서는 1년 두 번에 걸쳐 주지사협의회가 내린 결론을 연방수상에게 전달할 기회를 갖는다. (독일에서 지방분권과 지방자치에 기여하는 또 다른 주요요소는 상원이다. 상원은 뒤에서 언급된다)   ◆ ❷지속 가능 지방정부 5대 실천과제       독일 상원(Bundesrat), 연방과 연결 고리, 기초지방단체 주민 이익 관철   <그림 1> 대한민국시도지사협의회는 2023년 4대 핵심과제와 지속가능 지방정부 5대 실천과제를 설정하고 지방분권 개헌 및 지방정부 법제화를 통해 지방분권국가를 천명하고, 준연방제 수준의 지방정부를 법제화해 지방정부 권한 및 자율성을 최대한 담보하겠다는 다짐하고 있다     대한민국시도지사협의회는 지속 가능 지방정부 5대 실천과제와 관련해 지방분권 개헌 및 지방정부 법제화를 통해 지방분권국가를 천명하고, 준연방제 수준의 지방정부를 법제화해 지방정부 권한 및 자율성을 최대한 담보하겠다는 다짐이다.   지속 가능 지방정부 5대 실천과제는 ①▶지방분권 개헌 및 지방정부 법제화 ②▶지속가능 지방정부(지방입법, 지방사법, 지방행정 제도 및 정책 대개혁) ③▶재정분권 및 재정협치 강화 ④▶중앙-지방정부 기능 재조정 ⑤▶지속가능 균형발전 정책체계 구축이다.   ①▶지방분권 개헌 및 지방정부 법제화는 우선 현재 헌법에 언급되고 있는 지방자치 관련조항이 2개에 불과한 것을 획기적으로 개선 보완해 나가는 과정이 담겨 있다. 현행 헌법 제117조와 제118조에만 지방자치 관련 조항이 언급되고 있다. <제117조 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.>와 <제118조 지방자치단체에 의회를 둔다. 지방의회의 조직ㆍ권한ㆍ의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다>는 조항이 전부인데 너무 미흡하다는 지적이다. 지방분권과 지방자치가 제대로 실현되려면 현행 헌법에 ‘지방분권국가’임을 명시하고 준연방제에 버금가는 지방정부를 법제화해야 한다는 것이다. 물론 지방정부의 자치입법권, 자치조직권, 자주재정권도 직접 담겨야 함은 물론이다.   또 다른 하나는 ‘지역 대표형 상원제’를 도입해 지역주민과 밀착 호흡하며 점진적으로 온전한 지방분권 및 지방자치를 실현해 나간다는 복안이다. 참고로 16개 州구성된 연방제를 채택하고 있는 독일의 상원(Bundesrat)은 ‘자치분권 2.0시대’와 ‘지방시대’를 열어가는 우리나라에서 특히 주목해야 할 독일의 5대 헌법기관의 하나이다. 16개州에서 어떻게 자기 지역민들의 이익을 대변하는 시스템을 작동시키고 있는지 살펴야 할 부분이다. 한마디로 연방상원은 16개 연방州와 그 아래에 위치한 우리의 道·市·郡·區·邑·面·洞에 해당하는 하위 지방자치단체 주민의 이익을 대변한다고 생각하면 된다. 중앙정부와 직접적인 연결 고리로 봐도 무방하다.   연방상원은 직접선거로 선출하지 않고, 독일의 16개 연방州정부의 대표(州정부 장관이나 공무원)들로 구성되며 임기는 州정부의 임기와 동일하다. 독일의 법률은 국민이 직접 선출한 연방하원이 제정하지만, 지방 각 州의 이익에 관계된 재정 및 행정 분야의 입법이나 독일 기본법에 영향을 미치는 법안에 대해서는 독일 연방상원에 거부권이 있다. 이러한 법안은 연방상원이 동의해야 통과되는 절차를 거치게 된다.   특히 16개 연방州는 연방상원을 통해 연방의 입법과 행정 및 유럽연합차원의 과제들에 영향력을 행사하며 각州 지역 주민들의 이익을 관철시킨다. 구체적으로 법안의 발의나 심의 및 의결을 통해서 업무를 수행하는데 연방상원은 연방정부 및 연방하원과 더불어 법안 발의권을 갖는 주체다. 특히 연방정부의 구성원은 연방상원의 논의에 참석할 권한과 의무를 동시에 지니고 있다.   연방제 국가인 독일은 큰 틀로 보아 연방상원을 통해서 지방의 입장을 충분히 대변하고 거기서 부족한 부분을 다시 주지사협의회를 통해 지방정부의 입장을 전달하는 체계를 갖추고 있다. 중앙정부와 지방정부의 소통이 효율적으로 활성화되어 있는 구조다. 이철우 경북지사가 상원제도를 언급하면서 준연방제를 공식적으로 언급한 것은 상원제도가 그 만큼 지방분권에서 차지하는 비중이 높다는 것을 의미한다. 하지만 1, 2년도 채 되지 않는 짧은 역사와 함께 중앙과 지방정부의 소통이 유일하게 중앙지방협력회의에만 의존해야 하는 우리로서는 지방주민의 이익 대변과 정책조율 등 중앙지방협력회의와 관련된 많은 연구와 검토가 필요한 게 사실이다.   ‘지방시대’를 열어가는 우리들이 특히 주목해야 독일 상원 역할이다. 독일 연방에 연방상원이 지방정부의 대표자로서 직접 참여하며 자기 지방정부의 이익 관계나 재정 등에 관여하기 때문이다. 또 연방상원은 州정부의 대표들로 구성되어 있기 때문에 중앙의 연방 차원에서 지역주민들의 뜻과 이익이 연방상원에게 고스란히 응축된 채 위임되고 있다. 대한민국시도지사협의회의 상원제 도입과제는 독일의 상원제에서 보듯이 지역주민과 밀착하는 지방분권과 주민자치를 위해 주요한 과제가 아닐 수 없다.   ②▶지속가능 지방정부(지방입법, 지방사법, 지방행정 제도 및 정책 대개혁)  또 대한민국시도지사협의회는 지속가능 지방정부 실현을 위해 시도 행정심판위원회 지방정부 준사법권으로 활용, 자치조직권 조례로 위임, 자치경찰 뿐만 아니라 소방·안전 부분도 시도지사에게 권한을 부여해 ‘지방정부’ 용어의 공식화를 추진한다. △지방입법권 확대 △지방사법권 확립 △대한민국지방정부연구원 및 지방정부정책대학원 설치 입법추진 △자치조직권 강화 △지방치안‧안전체계 확립 △입법과정에서 ‘지방 행ㆍ재정ㆍ균형발전 영향평가제’ 도입 등이다.   ③▶재정분권 및 재정협치 강화 재정분권 및 협치강화를 위해 지방세 확충과 함께 과세지주권도 강화한다. 또 지방교부세율을 인상, 소방안전 재원을 확충해 나가며 특히 시도 교육청으로 전출되는재원을 줄이는 등 교육자치세를 개선해 나갈 예정이다. △지방세 확충 및 과세자주권 강화 △지방교부세율 인상 및 산정방식 합리화 △균형과 상생 발전을 위한 중앙-지방재정협치 강화△소방안전 재원 확충 및 제도개선 등이다.   ④▶중앙-지방정부 기능 재조정   중앙정부와 지방정부 기능 재조정(특별행정기관 이전)은 보충성의 원칙을 엄격히 적용할 것을 국가에 요구하고, 국가 행정효율성 확보를 위해 특별지방행정기관의 일괄 지방이관도 적극적으로 추진한다. △보충성의 원칙 적용 △특별지방행정기관 지방이관 △지방정부의 남북교류협력 역할 강화 등이다.   ⑤▶지속 가능 균형발전 정책체계 구축 지속 가능한 균형발전 및 정책체계를 구축하기 위해 2차 공공기관 지방 이전 및 균형발전 거버넌스 등을 개선해 나감과 동시에 권역별 지역혁신생태계 역동성도 강화해 나간다. △KBS‧MBC 등 제2차 공공기관 지방 이전 가속화 △다극-네트워크형 권역 발전 계획수립과 추진 △균형발전 거버넌스 개선 △균형발전 재정의 확충과 지원 △권역별 지역 혁신생태계 역동성 강화 등이다. (❸지방외교법 제정 ❹지방주도 국가 대개혁 등은 다음 호에 이어집니다.)    (영남의정뉴스 기획취재팀)  < 이 기사는 안동시의회의 지원을 받아 작성했습니다>
    • 의정종합
    • 특집
    • 경북 북부권(Ⅰ)
    2023-02-04
  • 지방시대와 광역자치단체들
    ■ 지방시대와 광역자치단체들<2> <‘준연방제’, ‘지방정부’ 용어 공식적으로 사용하기 시작>     ◆ 지방시대를 맞이하는 경북도의회·경북도   경북도의회 배한철의장도 새해에도 현장에서 도민과 적극 소통하고 집행부와는 협치와 상생을 강화하는 한편 견제와 감시, 정책대안으로 도민에게 약속한 공약을 받듯이 실천하도록 하겠다고 신년사에서 밝혔다. 배 의장은 지난해 273건의 조례안 중에는 의원 발의가 37%인 102건에 이르는 등 도민의 권익 신장과 불합리한 제도개선을 위해 노력했다며 민생, 안전, 경제 관련 조례안 제·개정으로 도민 생활과 밀접한 입법 활동에 앞장섰다고 말했다.   배원철 경북도의회 의장이 대한민국시도의회의장협의회 등과 함께 ‘지방의회법’제정 촉구를 통해 자치분권 2.0시대와 지방시대에 걸맞은 지방의회의 역할과 위상을 정립해 도민이 주인인 진정한 지방자치의 새로운 기틀 마련을 강조하고 있다     그리고 예산이 미래 핵심 성장 동력 확보, 도민 안전, 코로나 장기화로 인한 교육결손회복 등 지역 현안사업에 과감하면서도 적재적소에 배분되도록 주의를 기울이겠다고도 했다. 또 주민 숙원 사업비를 대폭 확대한 만큼 동료 도의원들과 함께 지역 현안사업을 꼼꼼히 챙겨 미래먹거리 마련을 통한 경북 대전환으로 새로운 지방시대 창출에 의정역량을 집중하겠다고 다짐하고 있다.   지방의회가 인사권 독립에도 불구하고 조직구성권과 예산편성권 등의 부재로 독립기관으로서 독자적 운영과 역할에는 분명한 한계점을 지니고 있음도 상기시켰다. 대한민국시도의회의장협의회 등과 함께 ‘지방의회법’제정 촉구를 통해 자치분권 2.0시대에 걸맞은 지방의회의 역할과 위상을 정립해 도민이 주인인 진정한 지방자치와 국가균형발전의 새로운 기틀 마련을 강조하고 있다.   어쨌든 지방시대를 맞이하고 있는 우리는 광역의회뿐 아니라 기초지방의회도 지방시대의 변화된 정책환경 속에서 새로운 지방의회로 새길을 모색해야 하는 시기를 맞고 있다. 또 제도변화를 바탕으로 의회의 본질적 역할과 기능을 강화하려는 노력 역시 동시에 요구되고 있으며 무엇보다 지방의회 위상 재정립을 위한 입법적 노력의 필요성이 제기되고 있다. 구체적인 지방의회 역할 및 기능 강화를 위해서, 정책 결정 차원에서 자치입법과 주민과의 관계에서는 주민과의 접점을 늘리고 전문성 제고를 위한 다양한 정책방안의 필요성이 절실한 시점이다.   올해 들어 일부 기초지방의회에서는 독립성 강화를 위해 지방의회법 제정을 촉구하는 움직임도 있기에 예의주시해야 한다. 풀뿌리 민주주의의 토대이자 주민의 대의기관인 지방의회 위상을 제고하고, 독립성과 책임성을 확보하기 위해 ‘지방의회법’ 제정에 국회와 정부가 적극적으로 나서 줄 것을 관련 단체에서 적극적으로 요청하고 있는 것이다.   지방분권과 자치분권의 권한배분 문제는 일차적으로는 중앙정부와 지방정부 간에서 논의된다. 그러나 향후 자치분권이 기틀을 잡아갈수록, 더 중요한 것은 지방정부 체계에서의 권한 및 사무 배분 문제다. 우리나라의 행정체제에서는 광역지자체·의회와 기초지자체·의회 간 권한과 역할 배분 문제가 시간이 흐를수록 중요한 문제로 부각 될 것은 자명한 일이다. 2023년 새해를 맞아 경북도를 비롯한 광역자치단체는 준연방제에 버금가는 지방정부를 설계하겠다고 신년사와 새해 설계에서 밝히고 있다.   기초지자체·의회 특히 도청소재지의 기초지자체인 안동시와 의회가 주목하면서 향후 자치권 강화를 위해 세심히 분석할 부분이기도 하다. 특히 준연방제와 지방정부라는 용어가 본격적으로 등장하는 경북도를 비롯한 광역자치단체들의 지방시대 로드맵을 좀 더 상세히 살펴보기로 한다.   ◆ ‘준연방제 지방시대’를 강조하는 경북도   이철우 경북지사는 신년 초부터 경북을 아예 준연방제에 버금가는 지방시대의 선두주자로 탈바꿈시키겠다고 단언하며 지방시대 ‘경북 대혁신 프로젝트’를 야심차게 발표하고 있다. 대한민국의 판을 바꿔서 지방시대를 여는 대전환을 만들어 보겠다는 것이다. 현재 대한민국 시도지사협의회장인 이철우 경북도지사는 국회의원 시절부터 국가균형발전 및 지방분권에 앞장서 왔다.   이철우 경북지사는 자치제도권 보장을 위해 중앙지방협력회의법, 자치경찰제 관련법을 발의했고 지방분권형 헌법 개정을 위한 헌법개정특위 여당 간사로도 활동했으며 국회 지방살리기포럼도 창립했다.   이 지사는 대한민국이 안고 있는 사회적 문제는 수도권 집중에 기인한다고 분석한다. 국토면적 10%의 수도권에 인구의 절반이 살아가고, 50년 넘게 수도권 일극체제가 지속되면서 기업, 일자리, 교육, 의료, 문화 등 모든 것이 수도권에 집중돼 있기 때문이라는 지적이다.   진정한 지방시대는 지방의 다양성과 창의성, 역동성이 국가발전의 새로운 동력이 되는 시대이며 무엇보다 지방정부가 권한과 책임을 가지고 지역발전 사업들을 수행할 수 있는 여건을 만드는 것이 최우선이라는 지적이다. 이를 위해서는 국정운영의 방식이 바뀌어야 하며 중앙에 집중된 입법·재정·교육·조직의 권한을 지방에 부여하는 혁명적인 변화가 필요하다고 주장한다. 윤석열 정부도 ‘지방시대의 핵심은 지방정부가 충분한 권한과 책임을 가지고 지역 스스로 성장 동력을 찾는 것이고 중앙정부는 이를 적극적으로 뒷받침하는 것이다’라고 거듭 강조하고 있다.   경북도도 이러한 지방시대 철학을 이해하고 미리 준비하고 있다. 시도지사협의회장으로서 정부의 지방시대위원회 구성에서부터 진정한 지방자치가 실현될 수 있도록 목소리를 내고 있으며, 민선 8기 출범 때부터 경북도에 지방시대준비위원회를 만들어 지방시대의 표본이 될 정책들을 지속적으로 발굴해 오고 있다.   이 지사는 지역이 주도해 혁신성장을 이루기 위해서는 더 많은 권한이 이양돼야 한다고 주장한다. 실국 하나 마음대로 만들지 못하는 현실에서 어떻게 지역 특성을 반영한 혁신을 이룰 수 있으며, 수도권에 비해 모든 것이 열악한 지방에 전폭적인 지원이 이뤄지지 않는다면 어떻게 국가 균형발전을 이룰 수 있느냐는 것이다. 자치분권이든 균형발전이든 ‘보충성의 원칙’이 제대로 작용돼야 하는데, 모든 권력은 국민에게서 나오고 그 국민을 가장 가깝게 만나는 곳이 지방자치단체임을 부인할 수 없기 때문이다. 중앙정부는 지방정부가 할 수 없는 영역에서 그야말로 보충적 역할을 수행하는 것이 제대로 된 지역 주도의 ‘지방시대’라 할 수 있다고 강조하고 있다. 새해에도 경북도는 지방시대의 선두주자로서 진정한 지방시대를 향하는 도전은 계속되고 있다.   경북도청 공무원들도 요즘 들어 새로운 분위가 감지되고 있다고 말한다. 전에 없던 적극적이고 고무적인 분위 “지방정부 차원의 시책들이 중앙정부에서 상당 부분 받아들여지고 보람도 느낀다”는 귀띔이다. 경북도가 내놓고 있는 정책을 중앙정부가 적극 반영하면서 나타나는 긍정적인 현상이라는 평가다.   대한민국시도지사협의회장인 이철우 경북도지사가 지방시대의 강한 드라이브를 걸고 있는 데다 윤석열 정부까지 나서 지방정부로 대거 권한을 위임하려는 국정운영 기조를 보이면서 경북 주도 지방정책의 선점 효과가 나타나고 있기 때문이라는 분석이다. 실제로 이 도지사가 내놓은 ▷광역단체의 그린벨트 해제 권한 확대 ▷부단체장 인사 자율권 ▷지방정부 교육 자율권 확대 등 지방시대 정책안을 중앙정부에서 긍정적으로 검토하고 있는 상황으로 파악되고 있다.   이 도지사는 최근 중앙정부와 지방 4대 협의체가 모인 비공식 간담회에서 "정부가 점진적으로 지방자치단체에 자치조직권을 이양하겠다"는 약속을 이끌어 냈다고 언급했다. 경북도 역시 지방시대정책국을 신설하는 등 ‘지방시대' 실현에 속도를 내고 있다. 지난 대선에서 경북은 가장 높은 지지율로 윤석열 대통령의 당선을 견인했으며 경북도는 앞으로도 주도적인 지방화 정책을 적극 발굴·제시할 것으로 예상되고 있다.   ◆ 지방 주도 ‘국가 대혁신’ 외치는 광역단체들     이철우 대한민국시도지사협의회 회장(이철우 경북지사)가 서울 광화문 협의회사무실에서 대통령실 출입기자단과 신념간담회를 가지고 있다. 여기서 이 지사는 “지방 주도의 ‘국가 대혁신’으로 윤석열 정부와 새로운 대한민국을 실현하겠다”고 밝혔다     이철우 경북지사는 대한민국시도지사협의회 회장(※ 이철우 지사는 경북지사이면서 동시에 대한민국시도지사협의회 회장으로서 기자회견을 가지며 경북의 지방시대 모델을 발표했다. 따라서 이 기획기사에서는 이철우 경북지사와 대한민국시도지사협의회장이 아닌, 그야말로 17개시도의 광역단체 협의회인 대한민국시도지사회로 표기한다)으로서 대통령 출입기자단 신년간담회를 가졌다. 여기서 이 지사는 “지방 주도의 ‘국가 대혁신’으로 윤석열 정부와 새로운 대한민국을 실현하겠다”고 밝히며 “국가 역할은 최소화하고 중앙정부는 지방정부가 할 수 없는 일만 하고, 실행은 지방정부가 해야 한다”고 보충성 원칙을 강조했다. 지방분권시대를 맞이해 보충성원칙을 거듭 강조한 것이다.     대한민국시도지사협의회는 지방자치법 제182조(지방자치단체의 장 등 협의체)에 근거해 1999년 1월 전국시도지사협의회를 설립했다. 2016년 대한민국시도지사협의회로 명칭을 변경해 오늘에 이르고 있으며 2023년 현재 16대 회장단으로 회장은 이철우 경북도지사, 부회장은 유정복 인천광역시장, 김관영 전북도시자로 구성되고 있다. 대한민국시도지사협의회 구성은 광역자치단체로 독일의 란트(Land), 스위스의 칸톤(Kanton)에 해당한는 주(州) 개념으로 보면 무리가 없다. 엄밀하게 따지면 독일이나 스위스의 주(州)는 자체헌법을 가지는 국가에 버금가는 성격을 지니기도 하지만, 우리나라 광역단체의 역할과 비슷한 부분도 적지 않다.   독일이나 스위스의 광역지자체는 헌법에 버금가는 강력한 분권적인 법률체계를 가지고 있는 지방자치 선진국이다. 그런 의미에서 대한민국시도지사협의회와 이철우 회장이 설계하는 지방시대의 의미는 매우 중요한 의미를 가진다고 할 수 있다. 이 같은 광역단체의 행보는 지방시대가 전개됨에 따라 향후 중앙이 아닌, 해당 광역자치단체와의 분권 및 위임사무 등을 조율해야 할 기초자치단체와 기초의회도 주목해야 할 부분이다.   지난해 대한민국시도지사협의회는 제1차 중앙지방협력회의(1. 13.)와 제2차 중앙지방협력회의(10. 7.)를 개최하는 등 중앙과 지방의 협력체계를 제도적으로 구축했다. 중앙·지방 소통 및 협력 채널 제도화, 지방 중심의 안건 발굴 및 조정체계 구축을 건의 하는 등 지방자치분권 정책ㆍ입법도 추진했다. 특히 지난해 4월에는 윤석열 대통령 당선인과 시도지지사 간담회를 개최했으며 12월에는 대통령과 지방4대협의체 회장단 간담회에서 지방시대 활성화 정책을 본격적으로 논의 한 바 있다. (영남의정뉴스 기획취재팀) <이 기사는 안동시의회의 지원을 받아 작성했습니다>
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    • 경북 북부권(Ⅰ)
    2023-01-24
  • 지방시대와 안동시의회
    ■ 지방시대와 안동시의회 <1>      <“강화된 자율권, 시민과 호흡하는 안동시의회 위상 정립에 주력...”>   2023년 올해는‘자치분권 2.0시대’2년차를 맞는 해다. 그뿐만 아니다. 올해는 윤석열 정부의 본격적인‘지방시대’원년이기도 하다.‘지방자치분권 및 지역균형에 관한 특별법’제정과 함께 지방시대위원회의 출범을 앞두고 있기 때문이다.   올해 들어 대한민국시도지사협의회장직을 겸하고 있는 경북도의 이철우 지사는 준연방제에 버금가는 지방시대를 열겠다는 야심찬 플랜을 발표하고 있다. 물론 경북도에서 발표하는 지방시대 플랜은 대한민국시도지사협의회의 플랜이기에 우리나라 17개 광역단체의 계획이기도 하다.   특히 이철우 경북지사는 국회의원시절 자치제도권 보장을 위해 중앙지방협력회의법, 자치경찰제 관련법을 발의했고 지방분권형 헌법 개정을 위한 헌법개정특위 여당 간사로 활동한 바 있으므로 경북도의 지방시대 플랜은 무게를 더 하고 있다.   지방차치, 지방분권, 지방시대의 핵심은 결국 중앙정부와 광역지자체, 기초지자체 및 관련의회의 자치 권한의 배분과 조정의 문제이기도 하다. 자치권(자치행정권, 자치입법권, 자치재정권, 자치조직권 등) 확대는 광역자치단체, 광역지방의회, 기초지방자치단체, 기초지방의회 등 모두에게 해당되는 권한이다.   이번 기획에서는 향후 기초자치단체와 기초지방의회에게 자치권 강화 방향을 설정해 나가는데 중요한 시사점과 방향을 제시해 줄 광역자치단체(경북도)를 우선 전반부에서 살펴보고 후반부에서 기초자치단체ㆍ기초의회의 자치권 강화 및 중앙정부의 지방시대 플랜을 분석하는 데 초점을 두기로 한다. - 편집자 주 -      ◆ 지방시대를 맞이하는 안동시의회와 안동시   2023년 새해를 권기익 안동시의회 의장은 안동시민이 보내주신 성원과 사랑을 가슴 깊이 새기어 더욱 성실한 의정활동으로 보답하겠다는 신년사를 발표했다. 지난해에는 이태원 참사를 비롯해 러시아·우크라이나 전쟁, 코로나19 재확산, 사상 초유의 고금리·고물가 사태 등 모두가 힘든 한 해를 보냈다며 시민을 위로했다. 올해도 안동시의회는 시민의 행복과 안전을 최우선 가치로 두고, 보다 살기 좋은 안동시를 만들기 위해 최선의 노력을 다하겠다고 다짐하고 있다.   권기익 안동시의회 의장이 ‘응변창신’(應變創新)의 자세로 거침없이 나갈 것이며, 한층 강화된 자율성과 권한에 걸맞은 의정활동으로 성숙한 지방자치를 선도하는 데 앞장서겠다고 신년 설계를 밝히고 있다     또 2023년 새해에는 18명 안동시의원 모두가 똘똘 뭉쳐 지혜를 하나로 모으고, 오로지 지역발전과 시민복리 증진을 위한 소통과 협치의 상생의정을 펼치겠다고 다짐했다. 16만 안동시민과 함께 호흡하며 시민의 마음을 담아내는 의정을 펼치기 위해 집행부와 정책적 파트너십을 발휘해 새롭게 도약하는 희망의 안동시를 함께 만들어 가겠다고 약속하고 있다.   권기익 의장은 신년사에서‘응변창신’(應變創新)의 자세로 거침없이 나갈 것이며, 한층 강화된 자율성과 권한에 걸맞은 의정활동으로 성숙한 지방자치를 선도하는 데 앞장서겠다고 강조하고 있다. 지방의회의 역량 및 강화가 시작된 지난해‘자치분권 2.0’시대 원년에 이어 올해도 상응하는 행보를 보이겠다는 자세다. 지방시대를 맞아 한발 앞서 대응하고 주도적으로 안동시의회의 위상을 개척하겠다는 ‘응변창신’(應變創新)의 자세가 그래서 주목을 끌고 있다. 특히 올해는 ‘자치분권 2.0’시대의 2년 차이면서도 윤석열 대통령이 공약한 지방시대위원회와 함께 지방시대의 원년이 될 전망이다.   안동시의회가 경북도청 이전과 함께 ‘웅도’ 경북의 새 시대를 열어간 지도 벌써 7년째를 맞이하고 있으며 도청소재지로서의 안동시의회는 향후 그에 상응하는 위상 등 새로운 전환기를 맞고 있다고 해도 과언이 아니다. 특히 신도청이 정신문화의 수도 안동으로 이전함으로써 안동시의회는 명실상부한 도청소재지 의회로서 경북북부권의 새로운 발전 축을 만들고 있기 때문이다.   1991년 4월15일 초대 안동시‧군의회가 개원, 지금까지 강산이 세 번 변할 만큼 역사의 발자취를 쌓아가고 있다. 1995년 1월 1일부로 안동시와 안동군이 통합되면서 1월 5일부터는 통합 안동시의회로 발족, 개원 이후 지금까지(2023년 1월 현재) 9대까지 이어오고 있다. 현재 9대 안동시의회는 24개 읍‧면‧동을 8개 선거구로 조정, 선거구별 2명으로 선출된 16명의 지역구의원과 비례대표 2명을 포함해 18명의 의원을 선출했으며 의회운영위원회, 문화복지위원회, 도시경제위원회 등 3개의 상임위를 두고 있다.   안동시의회는 9대에 이르기까지 여느 기초의회와 마찬가지로 집행부에 대한 감시 및 견제와 협력의 묘를 살리기 위해 끓임 없이 노력하고 있으며 시민들로부터 신뢰받는 모범의회, 전문성 제고로 정책개발 및 대안을 제시하는 정책 의회, 시민과 함께 호흡하는 열린 의회를 지향하고 있다. 물론 서민경제와 복리 증진에 소홀함이 없는 민생의회 등을 기치로 내 걸고 활발한 의정활동을 펼치고 있다. 언급했듯이 안동시의회는 지난해부터 시작된 ‘자치분권2.0시대’와 2023년 올해 본격적인 제도적 틀을 갖추게 될 지방시대를 맞고 있다.   ◆ 주민참여의 지방시대, 기초지자체·의회 역할의 중요성   올해부터 본격적인 윤석열 정부의 지방시대가 출범하게 되는데 지방시대의 두 축은 지방분권과 자치분권으로 형성된다고 해도 과언이 아니다. 지방자치와 지방분권의 합성어가 자치분권이라고 일컫기도 하지만 좀 더 의미를 새겨볼 필요가 있다. 지방분권과 자치분권은 비슷한 개념이지만, 강조되는 관점의 차이에서 보면 분명한 차이가 있다. 우선 지방분권은 중앙집권과 상반되는 개념으로 중앙-지방 간의 권한 배분 관계 측면에서 통치상의 권한이 지방정부에 분산되어있는 체제를 의미하며, 국가 및 지방자치단체의 권한과 책임을 합리적으로 배분함으로써 국가 및 지방자치단체 기능이 효율적인 조화를 이루도록 하는 것을 말한다.   이에 비해 자치분권은 지방분권의 개념에다 지방자치단체 정책 결정과 집행과정에 주민의 직접적 참여를 확대하는 것으로 보면 무리가 없다. 즉 지방분권에다 주민의 직접적인 참여 확대가 필수적으로 추가되는 것이 자치분권이라는 얘기다. 향후 지방분권과 자치분권이 제대로 이뤄지는 지방시대를 열어가기 위해서 집행부뿐 아니라 광역 및 일선 시·군의 기초의회의 역할이 얼마나 중요할 것인지 짐작이 가는 대목이 아닐 수 없다. 특히 1차 적으로 주민과 소통하고 호흡을 같이할 기초지자체·의회의 역할의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다.   권기창 안동시장도 신년사 등을 통해 "2023년은 안동시 승격 60주년을 맞는 해"라며 "민선8기 시작과 함께 준비하고 쌓아온 역량을 바탕으로 공약사업과 역점사업을 본격적으로 추진해 60주년을 안동시의 전환점으로 만들겠다"고 지방시대를 대비한 비전을 밝히고 있다. 지방시대를 맞아 지방소멸 위기를 극복하고 안동의 경쟁력을 높이는 방안은 여러 가지가 있다. 그중에서도 극복해야 할 여러 난관이 있지만, 대표적인 것이 안동과 예천의 행정통합을 꼽을 수 있다.     권기창 안동시장이 "2023년은 안동시 승격 60주년을 맞는 해"라며 "민선8기 시작과 함께 준비하고 쌓아온 역량을 바탕으로 공약사업과 역점사업을 본격적으로 추진해 60주년을 안동시의 전환점으로 만들겠다"고 지방시대를 대비한 신년 비전을 밝히고 있다     권시장은 2016년 경북도청 이전으로 고려시대 안동대도호부, 조선시대 안동관찰부 이후 안동이 지방행정 역사의 무대 중심으로 재부상하는 획기적인 전기가 됐다는 점을 언급했다. 안동은 경북의 수도로서 사통팔달의 교통망이 구축되며 경북의 정치·경제·사회·문화의 중심지로 거듭날 토대를 마련했다는 점도 강조했다. 기존 구미-포항의 한 일 자형 발전 축을 벗어나 경북을 견인할 북부권의 신 성장축의 터전이 마련됐다는 것인데, 이러한 기대에도 불구하고 도청소재지로 이전되어야 했을 유관기관이 분산 배치되고, 도청 신도시는 주민의 행정권과 생활권의 이원화로 불편을 호소하고 있어 별도의 행정구역으로 분리될 수 있다는 가능성을 우려하고 있다.   도청 이전 시부터 수면 아래서 논의되었던 안동·예천 행정구역 통합이 작년부터 본격적으로 부상하고 있는데 안동-신도시-예천은 연담도시로서 상생발전을 추구해야 할 공동운명체라는 점을 강조하고 있다. 도청 이전의 원래 목적인 균형, 발전 새로움이 조화되는 경북의 신성장 거점도시 달성은 물론이고, 인구 30만의 자족도시로 자리매김하는 미래상을 실현해야 지방소멸위기를 극복하고 진정한 지방시대를 맞이할 수 있다는 것이다. 물론 지방시대를 맞아 기초자치단체·기초의회로서 자치권 강화도 중요한 과제로 놓여있다.   ◆ 자치분권 6법의 한 분야, ‘고향사랑기부제’전격 시행   올해부터 ‘고향사랑기부제’도 전격적으로 시행되고 있다. 안동시의회는 ‘안동시 고향사랑 기부금 모금 및 운용에 관한 조례’를 지난해 10월 통과시키면서 안동시에서도 상응하는 준비를 해왔다.   ‘고향사랑기부제’는 일단 문재인 정부의 자치분권위원회에서 소위 자치분권 6법 중에 한 분야로 추진된 법으로 이해해도 무방하다. 당시 자치분권 6법이란 <지방자치법 전부개정>, <경찰법 전부개정>, <지방일괄이양법> <중앙-지방협력회의법> <고향사랑기부금법>, <주민조례발안법> 등으로 추진되었던 법안이다. 고향사랑기부제는 지방재정분권과도 밀접한 관련을 가지는 제도다.‘고향사랑기부제’는 건전한 기부문화 조성과 고향사랑기부금을 통해 지방재정확충과 지역경제 활성화에 기여하게 된다.   하지만‘고향사랑기부제’를 자치분권종합계획의 위상에서 보면 6대 추진전략의 하나인 재정분권 추진전략의 속하는 부분이며 ‘고향사랑기부제’는 재정 분권 추진전략의 세부추진과제에 속한다. 큰 범주의 6대 추진전략은 △국민주권 구현 △중앙권한의 획기적 지방이양 △재정 분권 추진 △중앙-지방 및 지방 간 협력 강화 △지방자치단체 자율성과 책임성 확대 △ 지방 행정제도 개편 및 지방선거제도 개선 등이다.   ‘고향사랑 기부제’가 제도적으로 보완되고 전문적인 운영의 묘를 살리게 되면 최근 가속화되는 인구 감소로 저하되고 있는 지자체의 지방재정 확충 및 지역경제활성화와 함께 궁극적으로는 지역균형발전에도 크게 도움이 될 것으로 기대되는 제도다. 아직 도입단계이기는 하지만 ‘고향사랑기부제’가 보다 성공적으로 정착되려면 지방에 소재한 민간플랫폼과 기업, 단체의 참여로 조기에 정착할 동력이 필요하다는 전문가들도 있다. 국내 소셜미디어기업과 협업의 방식도 좋지만, 아직 지자체가 자율성을 갖고 민간플랫폼의 참여를 활성화하는 데에는 시간이 걸릴듯하다는 의견이다. 그러나 ‘고향사랑기부제’의 성공을 위해서는 그 시간을 최소화하고 빠르게 민관이 유기적으로 소통하며 협력해야 한다고 지적하기도 한다.   안동시의회의 관련 조례제정과 함께 안동시는 ‘고향사랑기부제’홍보를 위해 국제탈춤축제장 전단지 배부, 본청과 시의회청사 배너 설치, 국제교육도시연합 세계총회 행사장 리플릿 배부 및 현수막 게첨, 안동시 홈페이지 및 마카다안동 블로그 게시, 지방세 납세고지서 안내, 읍면동장 회의를 통한 홍보 협조 등 다양한 홍보 활동을 추진해 왔다.     어쨌든 2023년 올해부터는 지방분권과 자치분권이 강화되는 지방시대가 틀을 갖추고 본격적으로 개시될 전망이다. 지방정부 차원의 자치분권 수준이 높은 국가일수록 사회적 자본으로서의 상호 신뢰 정도가 높고, 신뢰 정도가 국가경쟁력에 미치는 효과가 큰 것으로 분석되고 있다. 실제로 높은 국가경쟁력을 나타내고 있는 국가들의 경우, 지방분권 및 지방자치에 대한 제도적 보장 정도가 높은 경향을 보이고 있는 것 역시 주지의 사실이다. 지방자치의 선진국으로는 독일과 스위스를 꼽을 수 있다. 미국 역시 대통령제를 시행하고 있지만, 지방분권이 강화된 나라에 속한다. 자치분권이 높은 수준으로 이뤄지고 있는 지방자치와 자치분권의 선진국으로는 스위스를 꼽고 있다. 작은 나라이지만, 26개의 주와 약 2천600개의 게마인데(시·군·동)로 구성되며 주민투표를 통해 세율마저 결정할 수 있는 지방분권시스템을 갖추고 있으며 우리나라에서도 여러모로 주목하고 있는 나라다. (영남의정뉴스 기획취재팀) <이 기사는 안동시의회의 지원을 받아 작성했습니다>
    • 의정종합
    • 특집
    • 경북 북부권(Ⅰ)
    2023-01-14

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    ■ 지방시대 기초의회와 기초자치단체의 향후 위상 下
    ■ 지방시대 기초의회와 기초자치단체의 향후 위상 下(6)      기관구성 다양화 해외사례와 향후 검토 방안과 대응 전략    ◆ 해외 주요 지방자치단체 기관다양화구성 사례     미국 지방 정부별로 기관구성형태가 다양, 영국은 주로 기관통합형인 리더내각형     독일은 시장이 의회 의장을 겸직하는 기관절충형 남부독일형으로 대체 되는 추세   <미국>은 50개 주(State)와 한 개의 특별구(워싱턴)로 구성된 연방국가이다. 주별로 지방정부의 명칭과 종류에 차이가 있으나, 전체적으로 유사한 구조를 취하고 있는 것으로 나타나고 있다. 주요 외국의 지방자치 연구에 의하면 미국은 지방정부별로 기관구성 형태가 매우 다양하며, 자치헌장을 제정하여 지역별 기관구성 형태를 선정하고 있다. 이 중에서 기초자치단체로 볼 수 있는 시정부의 기관구성 형태를 보면, 첫째 시장-의회형, 둘째 의회관리자형, 셋째 시위원회형으로 구분할 수 있다. 첫째, 시장-의회형은 주민들이 시장과 의회를 직접 선출하고, 상호견제가 가능한 기관분리형에 속한다. 시장이 집행권을 행사할 수 있는 권한의 강도를 따라 강시장형과 약시장형으로 구분할 수 있다. 둘째, 의회-관리자형은 유권자들이 시의회를 선출하고, 시의회가 시의 관리자를 지명하는 기관통합형이다. 셋째, 시위원회형은 유권자가 위원회 위원들을 직접 선출한다. 입법과 집행기능을 통합적으로 가지고 있는 위원회의 위원들이 정책을 수립하고 동시에 집행부의 주요 부서를 주관하는 기관통합형에 가깝다.   <영국>은 잉글랜드(England), 웨일즈(Wales),스코틀랜드(Scotland), 북아일랜드(NorthernIreland)로 구성된 단일국가이면서 지역 간에 자치권이 강한 성격을 지니고 있는 나라다. 영국은 2000년에 지방정부법(Local Government Act 2000)을 제정했다. 동법에 지방정부의 기관구성 형태를 제시하고, 이 중에서 주민투표에 의해 선택할 수 있도록 하고 있고 있으며 이 법이 제정되기 전에는 모든 지방정부는 직선에 의해 구성되는 의회가 집행기관도 함께 수행하는 기관통합형이었다. 그러나 정치적 책임 소재가 모호하고, 정책 결정이 비효율적이란 비판 등이 있어서 지방정부의 개혁을 위해서 기관구성 형태의 변경 관련 제도가 도입된 것이다. 지방정부법에서 제안하는 기관구성 유형은 네 가지로 첫째 시장-내각형, 둘째 리더-내각형, 셋째 위원회형, 넷째 장관 으로부터 승인받은 기타 협약으로 구분된다. 첫째, 시장-내각형은 직선 시장을 선출하고, 시장이 집행내각을 지명하고 운영하도록 하는 유형으로 시장의 권한이 다른 유형에 비해 상대적으로 강한 특징을 나타내는 기관통합형에 가깝다. 둘째, 리더-내각형은 시의원 중 리더가 시장의 직위를 수행하는 경우이다. 집행기관의 업무수행은 전문성을 가진 관료를 책임행정관(chiefexecutive)으로 임명하고, 그가 집행기관의 운영을 하도록 하는 기관통합형이다. 셋째, 위원회형은 지방의회가 집행위원회를 조직하여 위원회와 소속 공무원에게 권한을 위임하는 것이다. 영국의 지방정부 기관구성 유형 중에서는 리더내각형이 약 80%로 다수를 차지하는 것으로 파악되고 있다.   <독일>의 경우 州법에 의해 지방자치단체의 기관구성형태가 정해지며 기초자치단체도 당연히 州가 정한 기관구성형태를 따르고 있다. 독일의 기관구성형태는 남부에서 주로 채택하고 있는 시장 중심의 남독일형 모델과 북부지역에서 채택하고 있는 의회 중심의 북독일형 모델, 그리고 헤센 州 등의 이사회형 모델 등이 있다. 남독일형 모델에서 의회 의원과 시장 모두 시민의 직접 선거로 선출된다. 과거에는 서로 임기를 달리하여 독립성을 유지했다. 예를 들어 의회의 임기를 5 년으로 하면, 시장의 임기는 8년으로 하는 식이었다. 최근에는 의회와 시 장의 임기가 모두 5년으로 수렴되고 있는 추세다. 남부독일 일부 주에서는 의회 에서 의원 가운데 대표(부시장)를 뽑아 시장 아래에서 행정기관을 감독하게 하기도 한다. 남독일형 모델에서 시장은 막강한 지위를 차지한다. 남독일형 모델은 시장이 의회 의장 등을 겸직하는 기관절충형에 속한다. 시장은 시민에 의해 직접 뽑히기 때문에 독립된 민주주의적 정통성을 갖는다. 이는 시장의 추진력을 보장하고 강화해 준다. 시민의 지지를 바탕으로 자신의 계획을 실행에 옮길 수 있기 때문이다. 북부 독일형 자치헌법은 1945년 이후 승전국 영국의 점령지였던 노르 트라인-베스트팔렌과 니더작센 주에 도입되었다. 이 모델에서는 게마인데(독일 지방자치단체의 최소단위, 읍면동)의회가 가장 중요한 기관이 되었다. 의회는 시장을 선출했는데, 시장은 단순히 의회 의장의 역할을 할 뿐이었다. 이와 별도로 의회는 실질적으로 행정을 총괄하는 행정시장을 선출하기도 했다. 하지만 이 시스템은 1990년대 들어 대부분 남부독일형 모델로 대체 되는 추세다. 헤센 주에서는 여전히 과거 프로이센에서 만들어진 이사회 자치법 을 그대로 유지하고 있다. 게마인데 의회가 정치의 중심이 되는데, 의회는 의회의 의장과 이사회의 위원을 선출한다. 시민의 직접 선거로 뽑힌 시장은 이사회의 의장이 되며, 이사회는 행정기관을 지휘하고 감독한다.   ◆ 기관구성 다양화 논의와 연구의 필요성     지방자치단체 조직 유연성 및 단체장 권한분산 등에 따른 행정적·정치적 관점의 효율화에 의미 지녀   전문가들은 지방자치단체 기관구성 다양화에 대한 논의는 오히려 학술적 차원의 논의를 통해 정부의 정책 아젠다로 부상한 것으로 파악하고 있다. 지방의회의 경우 우리의 기관대립형(지방자치단체장 중심형, 강단체장)이 지니는 문제의 해결방안으로 기관구성 다양화를 주장하는 반면, 지방자치단체는 구체적인 방향을 제시하지 않고 있었다는 것이다.   지방분권에 관한 사회적 논의가 활발히 이루어진 것과 달리, 기관구성 다양화 필요성에 대한 국민 인식이 높지 않았기 때문에 학계와 정부가 이에 대한 사회적 논의를 주도하고 있는 정도로 파악되고 있다. 논의의 핵심적인 내용으로는 △주민투표를 통해 기관구성 형태를 주민이 스스로 선택함으로써 풀뿌리 민주주의 강화 △지방자치단체 형태 다양화를 통해 단체장에게 집중된 과도한 권한을 분산하여 실질적인 견제와 균형 도모 △지역 여건과 특성의 차이에도 불구하고 통일적인 기관구성 형태만을 구성하는 데 따른 신속하고 탄력적인 행정운영 한계 극복 △기관구성 다양화를 통한 효율적 지방정부 운영 및 비용의 절감 등이다. 물론 비용 절감의 문제는 기관구성의 형태에 따라 편차가 클 수 있지만, 비용 절감보다는 지방자치단체 조직 유연성 및 단체장 권한분산 등에 따른 행정적·정치적 관점의 효율화가 더 큰 의미를 지닌다고 볼 수 있다.     기관구성 다양화와 관련된 국내외 연구 동향을 보면 우선 국내의 경우, 획일적 기관구성 방식의 문제점을 지적하고 지방자치단체 권한분산과 변화하는 환경변화에 대한 대응 등을 위해 기관구성 형태의 다양화 필요성을 제기하는 연구가 주가 되고 있다.   해외에서는 다양한 기관구성 형태별 분포와 장단점 분석을 진행하고 있으며, 국내에 없는 책임행정관제도, 지방자치단체 규모나 특성에 적합한 기관구성 형태 등에 대한 연구가 진행되고 있다. 앞에서 살펴보았지만, 미국의 경우 기관통합형과 기관대립형의 경계가 무너지면서 절충형의 다양한 기관구성 형태가 증가 되고 있는가 하면 독일 등 유럽의 경우 전통적으로 기관통합형을 가진 국가가나 州가 많았지만 많았다. 그러나 현제 독일의 경우, 많은 지역에서 단체장의 리더십 강화를 위한 단체장 직선제 형태인 남독일형의 기관절충형으로 수렴하는 변화의 흐름이 나타나고 있다.   따라서 기존의 정책적 논의에서 제시된 기관구성 다양화 유형에 국한되지 않고, 해외사례 검토 등을 통해서 보다 다양한 기관구성 형태와 방식 유형을 개발하는 것이 필요하다고 전문가들은 한결같이 지적하고 있다.   ◆ 기관구성 다양화와 관련된 기초지방정부협의회의 향후 검토 방안과 대응 전략     기관구성 다양화의 성공 여부는 지방의회의 충분한 역량이 전제 돼야     기관구성 다양화의 논의의 진전을 위해‘정당공천제폐지’ 선행 주장도     충분하고 제대로 된 의견수렴과 공론화 과정 거쳐 신중히 추진해야     지난 문재인 정부의 행정안전부에서는 기관구성다양화와 관련해 다음과 같은 4가지 모델의 도입방안을 검토한 바 있다.<표7:자치단체 기관구성 형태 도입방안(지난 정부 행정안전부)>에서 보는 바와 같이 ❶자치단체장 지방의회 선출형 : 지방의회가 자치단체장(지방의원은 제외)으로 지원한 중 자치단체장을 선출하고, 지방의회 소속으로 독립성 확보를 위한 감사위원회 설치하는 등 자치단체장 권한은 현행 인사･조직권한 유지하는 모델 ❷지방의회의원의 집행기관 참여형 : 지방의회가 지방의원 중에 자치단체장을 선출하고, 자치단체장이 지명하는 지방의원이 집행위원으로 집행기관에 참여 등 견제와 균형을 위해 의장 당적 보유 금지, 지방의회 소속 감사위원회 설치 모델 ❸자치단체장 권한분산형 : 자치단체장의 선출방식은 주민 직선을 유지하고, 자치단체장의 인사･감사･조직･예산편성권에 관한 권한을 지방의회 등으로 분산하는 등 부단체장 지방의회 인사청문 및 동의, 산하기관장 지방의회 인사청문회, 지방의회 소속 감사기구 설치 모델 ❹자치단체장-지방의회 주민직선 현재의 기관대립형 모델 등이다.   <표7> 지난 정부의 행정안전부에서 검토된 기관구성다양화 모델   현재 기초지방정부협의회인 대한민국시장군수구청장협의회에서 발간하는 최근 기초지방정부 정책리포트에 의하면 자치단체 기관구성 다양화는 지방자치의 다양성 확보와 주민선택 확대라는 기본적 취지에는 공감하고 있다. 그러나 몇 가지 측면에서 신중히 검토･추진되어야 하는 것으로 나타나고 있다.   첫째, 현재 기관구성 다양화의 논의가 ‘자치단체장 간선제’로의 회귀나 ‘자치단체장 권한분산’에 지나치게 무게의 중심을 두는 것이 아니냐는 지적을 받을 수 있다는 것으로 우리나라 민주주의의 기본정신을 후퇴시키거나 지방자치 원리에 부합하지 않는 원리는 없는지 등에 대한 입체적 고민이 있어야 한다는 것이다. 현재 자치단체장이나 집행부에 권한이 다소 집중된 측면은 있으나 기관구성 다양화의 성공 여부는 지방의회의 충분한 역량이 전제되어야 한다는 의견도 있다. 그렇지 않을 경우는 집행부와 지방의회 간 또 다른 견제와 균형의 문제가 발생하면서 이에 따른 지방행정의 비효율 및 주민 혼란과 불편 등을 초래할 우려가 있기 때문이다.   둘째, 우리나라 지방정치 현실에서 기관구성 다양화의 논의가 진전되기 위해서는 ‘정당공천제폐지’가 선행되어야 한다는 지적이다. 지금과 같이 정당공천제(중앙정치)가 지방정치를 좌지우지하는 현실에서 자치단체장을 의회가 임명하거나 의원이 겸직하는 경우, 주민의 의사보다는 집권당이나 의회 다수당의 의지와 이해관계에 따라 정책이 결정･집행되면서 지방자치와 지방행정의 중앙정치 예속화는 더욱 심화 될 우려가 있기 때문이다.   셋째, 기관구성 다양화는 자치단체장과 집행부의 권한과 역할･기능뿐만 아니라 지방의회 지역사회-주민과의 관계에서도 중대한 변화를 초래하므로 충분하고 제대로 된 의견수렴과 공론화 과정을 거쳐 신중히 추진해야 한다는 것이다. 기관구성 다양화의 논의는 이제 시작 단계로서 구체적으로 기관구성 형태, 채택 여부 등에 대해서는 충분한 논의가 이루어지지 않은 상태이며, 무엇보다 국민적 이해와 공감대가 형성되지 않고 있어 아직은 시기상조라는 판단 때문이다. 지난 정부의 행정안전부가 2022년 2월 전국 시도 및 시군구를 대상으로 의견수렴을 추진한 바 있으나, 제대로 된 의견수렴을 하지 못한 것으로 파악되고 있다. 따라서 기관구성 형태 변화의 직접적 당사자인 자치단체장과 지방의원, 기관구성 형태변경을 선택해야 하는 주민 의견을 적극적으로 수렴하고, 국민 공감대와 사회적 합의 등 충분한 공론화를 거쳐 보다 신중히 추진해야 한다는 입장을 견지하고 있다. 앞서 언급했지만, 세부적인 입법화가 조속히 이뤄진다면, 다음 민선 9기에 실시될 가능성도 배제할 수 없다.   한편 한국지방행정연구원 자방자치 정책브리프 144호에 의하면 기관구성 형태와 관련된 선호도가 언급되고 있어 주목을 끌고 있다. 우리나라 기관구성 형태에 대한 선호도는 △지방의회의원 직선+지방의회가 행정전문가를 채용해 단체장 역할을 수행하는 방식(45.4%) △현재 단체장의 권한을 부단체장이나 의회에 배분하고 기관구성방식을 유지하는 방식(38.4%) △지방의회의원 직선+지방의회의장이 단체장 역할 수행(16.2%) 등으로 나타났다. 그러나 구체적으로 각 기초자치단체 등 세부적 지역의 기관구성 형태를 변경하게 될 경우, 지역의 상황에 맞는 전혀 새로운 형태의 기관구성 방식을 설계할 가능성과 함께 선호 역시 달라질 수 있으므로 사회적 공감대 형성이 필요한 것으로 분석되고 있다.     대한민국시장군수구청장협의회는 기관구성 다양화 추진 관련 추이를 지속적으로 점검하면서 필요시 전문가는 물론 시군구 의견을 적극 수렴하고, 행정안전부･국회 등 유관기관 과의 업무협조 체계를 구축해 나갈 계획이다. 협의회 차원에서 전문가 및 시군구 의견수렴과 함께 중앙부처, 국회, 연구기관 등 유관기관 과의 업무협조체계를 유지하면서 기초지방자치단체의 기관구성 다양화를 신중히 추진해 갈 것으로 전망된다. (영남의정뉴스 기획취재팀) < 이 기사는 안동시의회의 지원을 받아 작성했습니다>
    • 의정종합
    • 특집
    2023-04-25
  • ■ 지방시대 기초의회와 기초자치단체의 향후 위상上
    ■ 지방시대 기초의회와 기초자치단체의 향후 위상上(5)     기관구성 다양화와 기초의회 및 기초지방자치단체 미래      윤석열 정부의 핵심 국정과제인 ‘지역 균형발전’의 ‘컨트롤 타워’ 역할을 담당할 ‘지방시대위원회’ 출범이 늦어지고 있다. 저출산·고령화와 수도권 쏠림현상 등으로 국내 비수도권 지역의 인구가 감소하는 ‘지방소멸’시대에 진입했다는 분석이 나오는 가운데 새 정부는 ‘새로운 지방시대’를 목표로 추진하는 지방분권·균형발전 통합법 제정이 지연되면서 지방의 위기감은 더욱 고조되고 있다.   행정안전부는 지난해 9월 ‘지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법’을 입법 예고했다. 하지만 여야 간 공방으로 올해 3월 22일에서야 제정안이 국회 행정안전위원회 전체회의를 통과, 본회의를 앞두고 있는 상황이다.(2023년 4월15일 현재)‘지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법이 제정되면 지방자치분권위원회와 균형발전위위원회를 통합한 지방시대위원회가 설치되면서 본격적인 윤석열 정부의 지방시대를 열어가게 된다.     우동기 국가균형발전위원장은 지난해 10월 대통령실 출입 지방기자단과의 간담회에서 “지방시대위원회는 대통령에게 정책을 건의하는 단순 자문위원회가 아니라, 분권과 균형발전에 관한 핵심적인 정책을 심의·의결하고 법적 구속력을 갖춘 분권과 균형발전의 최고 의사 결정 기구가 될 것”이라고 언급한 바 있다. 우 위원장은 또 현재 중앙과 지방의 관계로는 국가가 처한 위기 상황을 극복할 수 없다며 이제는 지방정부가 중심이 되고, 국가가 해 오던 일의 상당 부분을 지방정부가 해야 함을 강조하고 있다.   지방시대의 균형발전과 지방분권정책은 지방정부가 원하는 방향으로 가야 하는 건 너무나 당연하다. 지방소멸 위기가 닥쳐 다가왔기에 계획 수립과 실행에도 가능한 속도를 내야 한다. 또 균형발전을 뒷받침하는 지방분권 강화도 필수적인 만큼 이를 통합 추진할 향후 지방시대위원회에 거는 기대가 크다. 대한민국 어디든 균등한 기회를 가지는 것은 지극히 당연하다. 그러나 이제라도 그것이 가능하려면 지방도 자생력을 키워나가지 않을 수 없다. 지방자치단체의 역할이 그만큼 중요하다는 얘기다. 특히 기초의회 및 기초지방자치단체의 위상과 역할은 두말할 나위가 없다. 이 같은 위상과 역할을 결정하는 변수는 어떤 것이 있을까. 기초의회 및 기초지방자치단체의 위상과 역할의 큰 물줄기, 그야말로 대변혁은 지방자치단체의 기관구성 다양화에 달려 있다.   ◆ 기관구성 다양화와 미래 기초의회의 및 기초지방자치단체 위상     2021년 1월 12일 전부 개정된 「지방자치법」에서 근거 마련     후속 법안이 마련되고 이르면 다음 민선 9대부터는 가능할 수도   지방분권 고도화를 위해서 지방자치단체가 스스로 통치구조를 선택, 설계할 수 있는 권한(구성자치권, structural autonomy)이 확대될 필요가 있다. 구성자치권은 주민이 지방자치단체의 근간이라 할 수 있는 기관구성(형태) 및 구조에 관한 자기 결정권을 부여하는 것으로 높은 수준의 지방자치권 확보의 근간이 된다.   ‘지방자치단체 기관구성(형태) 다양화’란 지방자치단체의 의결기관인 의회 및 집행기관인 단체장의 선출방식을 지역에 맞게 선택할 수 있도록 하는 것으로, 자치단체의 집행기관과 의결기관의 구성형태와 관련된 다양화를 말한다. 즉 집행기관과 의결기관이 분리되는‘기관대립형’ 또는 하나의 형태로 통합된‘기관통합형’ 혹은 절충형 등 다양한 형태를 말한다. 이는 집행기관과 의결기관이 획일적이지 않고, 지역이나 지방자치 여건에 맞게 지방자치의 다양성을 확보하기 위해 존재한다는 의미이기도 하다.   헌법 제118조 제1항에 따르면 지방자치단체에는 의회를 두도록 하였으나, 지방의회의 조지기, 권한, 의원선거 및 지방자치단체장 선임방법 등 조직의 운영에 관한 사항도 법률로 규정함을 명시하고 있다. 또 헌법에서 현재와 같이 단체장-의회로 이원화된 기관대립형의 기관구성형태만을 제시하고 있는 것은 아니며, 기관대립형의 기관구성의 구체적인 방식 등에 관한 세부적인 사안 역시 법률에 위임하고 있다. 따라서 헌법의 개정 없이, 현행 지방자치법 개정만으로도 기관구성 다양성을 규정할 수 있다.   우리나라는 2021년 1월 12일 전부 개정된 「지방자치법」이 공포되었으며 이 법은 2022년 1월 13일부터 시행되어 오고 있다. 이때 개정된 「지방자치법」 에 지방자치단체의 기관구성 다양화를 위한 근거가 마련되고 있다. 지방자치법 제4조(지방자치단체의 기관구성 형태의 특례) ① 지방자치단체의 의회(이하 “지방의회”라 한다)와 집행기관에 관한 이 법의 규정에도 불구하고 따로 법률로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장의 선임방법을 포함한 지방자치단체의 기관구성 형태를 달리 할 수 있다.② 제1항에 따라 지방의회와 집행기관의 구성을 달리하려는 경우에는「주민투표법」에 따른 주민투표를 거쳐야 한다. 지방자치단체의 의회 및 집행기관 구성의 경우 별도의 법률로 정하는 바에 따라 지방자치단체장의 선임방법을 포함한 기관구성 형태를 달리할 수 있는데 이 경우에는 주민투표를 실시해 주민의 의견을 듣도록 하고 있다. 기관구성다양화는 이번 민선 8대에는 시행되지 않으며 후속 법안이 마련되고 이르면 민선 9대부터는 가능할 전망이다     현재 우리나라 지방자치단체의 기관구성 형태는 기관대립형(기관분리형으로 불리기도 한다)이다.(기관구성 형태별 유형은 다음 장에서 논의됨) 1991년에 지방의회의원, 1995년에 지방자치단체장을 주민선거로 선출하면서 지방의회와 집행부를 각각 분리 구성해 오고 있다. 특히, 지방자치단체장이 지방의회보다 권한이 강해서 기관대립형 유형 중에서도 강단체장(=지방자치단체장 중심형). 지방자치단체 기관구성 형태의 다양화에 대한 논의가 본격적으로 시작된 것은 2014년 대통령소속지방자치발전위원회가‘지방자치발전 종합과제’로 “지방자치단체 기관구성 형태 다양화”를 미래과제로 선정하면서부터다. 당시 지방자치단체의 기관구성 다양화 방안으로 자치단체장 중심형(현행), 자치단체장의 권한 분산형, 지방의회 중심형 등의 큰 틀에서 모형을 제시한 바 있다.   그리고 지난 정부 시절 2018년에도 발표한 <자치분권종합계획>에서도 “자치단체 형태 다양화”를 주요과제로 선정했다. 인구 규모, 재정 상황 등 지역별 여건에 따라 자치단체 기관구성 형태를 다양하게 운영하려는 수요가 있고, 주민의 기관구성 선택권 보장으로 풀뿌리 민주주의 가치를 실현하고자 해당 과제를 선정한 것이다.     ◆ 지방자치단체 기관구성 3 형태별 주요 유형 6가지    역사와 선거문화와 등 지역민 선호도가 결국 중요 변수   우리나라의 경우 앞에서 언급 했듯이 현재로서는 의회와 집행부가 분리된 기관대립형(혹은 분리형)이며 기관대립형 중에서도 지방자치단체장 중심형(강단체장형)에 속한다. 그러나 세계적으로 보면 많은 기관구성형태와 그에 따른 각 각의 많은 유형이 존재하며 각 각의 장단점을 가지고 있다. 그 나라와 지역이 가진 고유한 역사와 문화 그리고 주민들의 선호도 등 여러 가지 변수에 의해 정해진다고 봐야 한다. 결국은 지역주민들의 투표로 지방자치단체의 기관구성이 정해지는 것이 일반적인 현상이므로 주민 선호도가 가장 중요한 변수라고 말할 수 있다.   전문가나 학자에 따라 여러 가지 분류방법이 있겠으나, 여기서는 크게 3가지로 분류해 보기로 한다. 지방자치단체 기관구성 형태별로는 입법 및 의결기관인 지방의회와 집행기관인 지방자치단체장의 분리 여부에 따라 (A)기관대립형(=기관분리형), (B)기관통합형, 양자를 혼합한 (C)절충형 등 3가지로 대별 할 수 있다. 그리고 3가지 형태에 따라 유형을 개략적으로 분류해 볼 수 있는데 (A)기관대립형에는 △지방자치단체장 중심형과 △지방자치단체장 분산형, (B)기관통합형에는 △의회중심형과 △위원회형, (C)절충형에는 △지방자치단체장 지방의회의장 겸임형과 △책임행정관형 등 6가지 유형으로 중요한 모델은 거의 압축되는 셈이다. 아래 <표1> ~ <표6>에 보는 것처럼 주요 특징과 장단점이 정리되어 있는데 이것은 어디까지나 유형들의 공통분모를 찾아 이해를 돕기위해 편의상 정리 구분한 것임을 알려둔다.   <표 1>기관대립형,  지방자치단체장 중심형   <표 2>기관대립형, 지방자치단체장 분산형       <표 3>기관통합형,  의회 중심형     <표 4>기관통합형,  위원회형       <표 5>기관절충형,  지방자치단체장 지방의회의장 겸임형   <표6>기관절충형,  책임행정관형                                      (영남의정뉴스 기획취재팀) < 이 기사는 안동시의회의 지원을 받아 작성했습니다>
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    2023-04-15
  • 2023년도 광역자치단체, 4대 핵심과제와 5대 실천과제(下)
    ■ 2023년도 광역자치단체, 4대 핵심과제와 5대 실천과제(下)<4>   ◆ ❸지방외교법 제정   ◉ 지방자치단체 공공외교의 현주소와 확대 방안   대한민국시도지사협의회는 지방외교법을 제정하고 지방외교도 확대 강화할 계획이다. 지방외교관직을 신설하고, 지방정부의 해외공관을 확대 설치해 국가전략 차원에서의 지방외교 활동을 펼치고 광역 비자 발급 등 외국인 근로자 정책 합리화도 추진해 나갈 방침이다. 미국의 2019년 지방외교법 제정을 참고해 지방외교관직’신설 등 지방정부 외교활동 관련 입법 추진을 추진한다. ‘지방외교 전담 해외공관’현재 6개소(미국‧영국‧프랑스‧호주‧일본‧중국)에서 4개소(아세안, 중동‧아프리카, 중남미, 러시아‧CIS)를 추가해 총 10개소를 운영함과 동시에 광역비자발급 둥 외국인근로자 정책 합리화도 추진한다.   오는 6월초에 개최될 지방정부와 주한외국공관 간의 1:1 경제협력미팅 등을 통해 주한외국공관 등 네트워크 강화로 지방외교 역량을 제고시켜 나감과 동시에 지방공무원 국제교류 실무담당 연례회의를 통한 정보교류를 활성화시켜 지방정부 국제교류협력 경쟁력을 높여 나갈 방침이다. 그리고 시도 및 시군구 추천 전문가 25명으로 구성된‘지방외교 자문위원회’운영 등으로 지방외교력을 지속적으로 강화시켜 나갈 계획이다. 경북도에서도 지방 주도 외국인 정책개선은 물론 도내 인구감소지역 5개 시‧군 지역에 특화형 비자로 외국인 인재 지역 정착을 돕는 등 외교정책에 폭을 넓히고 있다.   우리나라‘공공외교법’에서는 공공외교의 주체를 중앙정부뿐만 아니라 지방자치단체(당연히 지방의회도 지방자치단체의 한 축이므로 포함된다)까지 폭넓게 규정함으로써 지방자치단체의 참여를 보장하고 있다. 또한 5년 단위로 수립하는 외교부의 공공외교 기본계획에 따라 시·도지사는 매년 외교부 장관에게 공공외교 수행계획과 추진실적을 제출하도록 명시하고 있다. 동법 제9조에서는 지방자치단체의 장이 공공외교 활동을 위하여 협력을 요청할 때 필요한 지원도 하도록 되어있다.   공공외교법은 2016년 2월3일에 제정했고 2016년 8월4일부터 시행해 오고 있으며 공공외교의 기본원칙을 제시하는 한편, 국가의 책무, 공공외교 기본계획의 수립, 지방자치단체에 대한 지원, 공공외교 종합시스템 구축 등에 관한 사항을 포함하고 있다.   ◉ 지방자치단체 공공외교의 과제와 제도 정비   다소 아쉬운 점이 있다면, 공공외교 기본계획 수립과정에서 지방자치단체는 중앙부처의 협력 기관이지만, 동등한 위치가 아닌 부수적 기관으로 명시되어 있다는 점이다. 이러한 제약에도 불구하고 향후 공공외교의 장에서 지방자치단체의 역할은 강조될 수밖에 없으며, 기능적 확대와 보완이 필요하다는 점에서는 이견이 없다. 특히 인터넷, SNS 등 소프트파워의 유통 및 확산으로 공공외교의 주체가 과거의 폐쇄적인 국가독점구조에서 새로운 新공공외교구조로 전환되는 과정에서 지방공공외교를 위한 지방의회를 포함한 지방자치단체의 역할은 확대될 수밖에 없다는 것이다   급변하는 국제질서 속에서 新공공외교의 필요성과 지방자치단체의 역할을 고려하면 여러 가지 맥락의 지방공공외교 패러다임 전환과 문제점 인식과 개선이 필요한 것 또 한 사실이다. 지방자치단체의 공공외교는 그 유형과 관계없이 중앙정부와의 협업이 잘 이루어지고 않고 있다는 점이 지적되고 있다. 현재 외교부가 각 중앙부처와 지방자치단체들로부터 계획 및 예산을 보고받아 매년 공공외교 종합시행계획을 수립하면서 일정 정도의 컨트롤타워 역할과 체계를 운영하는 시스템이다.   그러나 실제론 여전히 지방자치단체와 중앙정부 사이의 공공외교에 대한 개념 자체에 대해서도 서로 상이하게 인식하고 있으며, 공공외교 전담 부서 및 지방자치단체의 공공외교 운영체계도 중앙정부에 비해 제대로 갖추고 있지 못한 상태이다. 중앙정부와의 원활한 협업을 위해서는 공공외교에 대한 실무자들의 인식과 태도, 중앙정부의 체계적인 관리, 지방자치단체 실무담당자를 위한 중앙정부 차원의 교육프로그램 개발, 지방자치단체의 인적 자원 보완 및 공공외교 행정체계의 정비 등이 꾸준히 이뤄져야 한다고 지적되고 있다.   정부는 2020년 7월 14일 외교부를 중심으로 각 중앙부처와 지방자치단체, 민간으로 구성된 ‘공공외교 지원 네트워크’를 출범시킨 바 있다. 2016년 공공외교법 제정 이후 2017년 공공외교위원회가 구성되었으나, 공공외교위원회에는 중앙부처와 민간만 참여함으로써 공공외교의 중요한 주체인 지방자치단체가 의견이 반영될 수 없는 구조였다. ‘공공외교 지원 네트워크’의 출범은 지방자치단체의 공공외교에서의 역할을 보완한 것이기도 하다. 그러나 지방자치단체의 대표로 대한민국시도지사협의회 소속 국제화지원국장만이 참여하고 있어서 17개 지방자치단체의 목소리를 반영하기에는 제한적이라는 것이 전문가들의 견해다. 지방자치단체들의 인식 및 재정적 제한, 그리고 행정체계의 입체적으로 개선하기 위한 종합적인 체계를 마련해야 할 필요가 있다고 전문가들은 지적하고 있다.   우리나라 지방공공외교의 정책 현실이 제한된 평가를 벗어나지 못하게 하는 자율성, 전문성, 자원 동원 능력의 한계 등의 문제를 극복함과 동시에 무엇보다도 지방자치단체의 공공외교 수행을 체계적으로 지원할 수 있는 공공외교 추진체계의 정비되어야 한다는 것이다. 지역의 공공외교 전문가 육성을 위한 지방직 공공외교 공무원 채용, 공공외교 실무자들을 위한 교육 훈련의 강화 등과 같은 제도 개선을 수반해야 한다는 지적이다.     ◉ 경북도의 ‘지방외교’ 본격화   경북도지사인 이철우(앞줄 왼쪽 세번째) 시도지사협의회장이 27일 도쿄에서 히라이 신지(앞줄 왼쪽 두번째) 일본전국지사회장(돗토리현 지사)을 만나 올해 하반기 6년 만에 ‘제7회 한일 지사회’를 개최하기로 합의하는 등 적극적인 지방공공외교에 나서고 있다/경북도 제공    이철우 도지사가 지난 1월 27일부터 3박 4일간 일정으로 일본을 방문해 도쿄·오사카도민회 신년회 참석과 일본전국지사회 회장 면담, 경북 농식품 수출확대를 위한 업무협약 체결 등 지방 외교 행보를 이어갔다. 배한철 도의회 의장 및 임종식 경북교육감도 지방 외교 사절로 동행했다.   이 지사와 일행은 먼저 일본 전국지사회장인 히라이 신지 돗토리현 지사를 만나 대한민국 시·도지사협의회의 운영 방향과 현재 구상하고 있는 지방분권 및 지방시대에 대해 역설하며 한·일 지역 간 연대와 협력을 통해 새로운 패러다임을 열어 가는 데 힘을 모으기로 했다. 또한, 우리나라가 직면한 지방소멸과 지역 균형발전에 대한 구체적 대응 방안을 소개하고 저출산·고령화, 수도권 집중, 지방일자리, 교육문제 등 양 국가가 공통으로 직면한 문제에 해법을 공유하는 등 한일 지방 외교에 본격 돌입했다.   이어 도쿄 특파원 및 주일 대사 초청 간담회에서는 윤석열 정부 초대 시·도지사 협의회장과 경북도지사로서의 역할에 대한 각오를 밝히고 ‘지방시대를 통한 시대문제 해결’에 대한 평소 소신을 피력했다. 아울러 현재 처한 사회·경제적 문제를 해결하고 대한민국의 미래를 위해서는 지방분권 개헌이 반드시 필요함을 역설했다.   ▲ "아시아의 작은 미국 되자"…경북도 외국인 정착 적극 지원 경북도는 윤석열 정부의 '지방시대'에 발맞춰 지역 최초로 '지역주도형 외국인 정책'을 시도한다고 지난 1월에 밝힌 바 있다. 경북은 급격한 인구감소와 청년유출로 기업 인력난과 대학 위기, 농촌 마비 등 3중고를 겪고 있다. 경북도는 기존 출산장려 정책만으로는 이런 문제를 해결할 수 없다고 판단, 앞서 인구감소를 겪은 선진국처럼 적극적인 이민정책을 펼치기로 한 것이다. 그간 국내 외국인 정책은 중앙정부 주도로 이뤄져 각 지역의 사회·경제적 특성을 반영하지 못한다는 지적을 받아왔다. 이에 경북도는 지역산업과 연계해 해외 우수인력과 유학생을 유치할 '광역비자' 제도를 설계하고서 중앙정부에 역제안할 방침이다. '외국인 광역비자 제도 마련을 위한 법령 개정안'이 국회에서 통과되면 더 많은 우수 외국인 인재의 지역 정착을 유도할 것으로 기대하고 있다.   3월 19일 경북도에 따르면 경북의 외국인 주민은 전국 17개 시도 중 6번째로 많은 9만8000여명으로 10년 전보다 74% 늘어난 것으로 파악되고 있다. 경북도는 지금이 지방주도 외국인 정책 추진의 적기로 보고 '모범적인 외국인 공동체 조성'을 위해 지난 1월 1일 외국인공동체과를 신설하고 외국인 공동체 TF도 구성했다.   경북도는 이에 앞서 지난해 9월에는 법무부의 '지역특화형 비자 시범사업'에 선정돼 290명의 외국인 숙련 노동자나 유학생 우수인재에게 '지역특화형 비자 사업'을 통해 영주권 바로 아래 단계인 거주비자(F-2)를 도지사 추천으로 발급할 수 있게 됐다. 이에 따라 인구감소지역에 거주·취업하는 외국인 인재들은 10년 이상 걸리는 거주비자를 바로 받아 비자문제로 어쩔 수 없이 한국을 떠나야 하는 불편도 해소될 전망이다. ‘지역특화형 비자’제도는 지역에 필요한 외국인에게 비자 특례를 부여해 지역사회 정착을 장려하고 지역경제활동 촉진과 국가 균형발전을 도모하는 정책이다.   경북도는 올해 성공적으로 지역특화 비자 제도를 안착시키고 도내 외국인들의 안정적인 정착지원 방안을 마련한다는 방침이다. 체류 외국인을 늘이고자 ▲외국인의 입국부터 영주·귀화까지 지원하는 경북 비자센터 신설 ▲기업 일자리 연계 및 업무역량 강화 프로그램 운영 ▲지역특화형 비자 외국인 정착주거 지원 ▲외국인 지역특화형 희망이음 사업 추진 ▲고려인 주민 정착특화 사업 지원에 나선다.     '희망이음 사업'은 외국인 업무 전담인력 배치 및 외국인 정착과 관련 통·번역 서비스, 외국인 사례관리, 교육 등으로 외국인들이 사회 구성원으로 될 수 있게 지원하는 사업이다. 또 '고려인 주민 정착특화 사업'은 고려인들을 대상으로 세대별·수준별 맞춤형 한국어 교육을 하고 고려인 초등학생 자녀 대상 방과 후 돌봄교실도 운영하며, 문화·체육행사 등으로 지역사회 적응·정착을 지원하는 시책이다.   경북도는 또 외국인 사회통합을 위해 외국인 지역사회적응 특성화 사업, 거주지역 기반 조성 사업, 세계인의 날 한마음 축전 사업도 벌이며 내년에는 외국인 숙련노동자와 유학생 우수 인재들을 유치해 지역사회의 일꾼으로 성장할 수 있도록 지원할 계획이다. 이철우 경북지사는 "경북이 아시아의 작은 미국으로 불릴 수 있도록 외국인들에게 따뜻하고 차별 없이 대우하고, 그들의 꿈이 실현될 수 있도록 적극적으로 지원해 모범적인 외국인 공동체 사회를 만들겠다"고 밝히고 있다.   ◆ ❹지방주도 국가 대개혁   마지막으로 대한민국시도지사협의회는 교육, 노동, 복지, 국토인프라, 지역신산업 등 주요 분야를 지방정부의 주도로 개혁을 추진키로 했다. 대한민국시도지사협의회는 지방주도 국가 대개혁을 위해 교육(선진국형 생애 전주기 교육자치제 도입 및 전환 추진), 노동(지역 제조업 부활을 위해 노사 상생형 지역노동정책 추진), 복지(기회균등 실천과, 사회적 이동성 제고로 상대적 박탈감을 해소하면서 지역민 통합으로 사회저거 비용을 최소화), 국토인프라(지역특성과 자율성을 살린 국토개발 및 인프라 구축), 지역신산업(지역주도의‘법국가적 글로벌 신산업 육성체계 정립) 등 5대 분야 개혁 추진을 지방정부가 주도하고, 중앙정부와 효율적인 분권으로 새로운 대한민국 실현에 앞장선다는 계획이다.   대한민국시도지사협의회를 비롯한 지방정부 4대 협의체는 기자 간담회장에서 ‘지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법 수정안’ 제정 및 제2차 공공기관 지방이전을 촉구하는 공동 성명서를 발표하기도 했다. 또 정부에는 공공기관 이전을 신속히 추진해야 한다고 요구하고, 이를 위해 선제적으로 지방정부 4대 협의체 본부부터 세종시로 이전할 계획이라고 밝혔다.     이철우 대한민국시도지사협의회 회장(경북도지사)은 “국가의 발전과 국민의 안녕한 삶을 위해 중앙정부와 지방정부가 협력적 관계로 발전하고, 때로는 혁신을 위해 보완 및 선의의 경쟁을 펼치는 보완적 경쟁관계로 거듭나야 한다”며 “지속가능 지방시대를 성공적으로 열어 윤석열 정부와 함께 새롭고 위대한 대한민국을 만들어 가겠다”고 약속했다. (영남의정뉴스 기획취재팀) < 이 기사는 안동시의회의 지원을 받아 작성했습니다>
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    • 경북도
    2023-03-31
  • 2023년도 광역자치단체, 4대 핵심과제와 5대 실천과제 분석 (上)
      ■ 2023년도 광역자치단체, 4대 핵심과제와 5대 실천과제 분석  (上)<3>     <지방과 중앙의 소통, 연방 독일 상원(Bundesrat)과 주지사협회(MPK)>   대한민국시도지사협의회는 신년기자간담회에서 윤석열 정부의 핵심과제인 확실하고 성공적인 지방시대를 열어가기 위한 방향도 제시했다. 진정한 지방시대는 중앙정부와의 협력을 기반으로 지방정부가 주도해야 하며 지방정부와 중앙정부 간 과감한 정책 혁신 경쟁을 펼쳐 지방주도의 ‘국가 대개혁’으로 이뤄내야 한다는 것이다. 그러면서 “이를 위해 2023년도 4대 핵심과제와 5대 실천과제를 발표하고 윤석열 정부의 국정운영 지방파트너로서 지방시대를 실현할 중심축 역할을 다 할 것”이라고 천명하고 있다.       경북도가 지방시대를 주도할 2023년 업무보고가 개최되고 있다. 이철우 도지사(사진)의 도정철학인 ‘지방시대’를 전 직원들과 함께 공유한다는 의미에서 신규공무원까지 참석범위를 넓혔다   올해 대한민국시도지사협의회가 선정한 4대 핵심과제는 ❶지방시대 실현-중앙지방협력회의 실효성 제고 ❷지속 가능 지방정부 5대 실천과제 ❸지방외교법 제정 ❹지방주도 국가 대개혁 등이다.   ◆ ❶지방시대 실현-중앙지방협력회의 실효성 제고        독일 주지사협회(MPK) 각州 상호간 이해관계 조정, 중앙(연방)에 관철   중앙지방협력회의는 2021년 1월 12일에 전부 개정된 지방자치법 제186조에 의해 시행되고 있으며 '중앙지방협력회의의 구성 및 운영에 관한 법률'에 근거해 중앙행정기관장, 17개 시도지사, 지방 4대 협의체(대한민국시도지사협의회,대한민국시도지사협의회, 대한민국시도의회의장협의회, 전국시장군수구청장협의회, 전국시군자치구의회의장협의회)대표회장 등이 모여 지방자치 균형발전 관련 중요 국가정책을 논의하는 회의다. 중앙지방협력회의는 1, 2차가 진행됐으며 3차 회의는 오는 2월 10일로 예정되어 있다. 중앙지방협력회의는 대통령 주재 아래 지방정부 및 지방의회의 대표, 중앙부처의 장이 지방자치와 균형발전 관련 주요 정책을 심의·의결하는 수평적 국정운영 플랫폼으로 '제2 국무회의' 성격을 가진다.   대한민국시도지사협의회는 지방시대 실현을 위해 이 같은 중앙지방협력회의가 실질적인 효력을 갖도록 하고 ,이를 위해 지방지원단을 설치·운영해 지방정부가 주도하는 지역혁신을 통해 국가혁신을 실현해 나간다는 방침이다. 중앙지방협력회의 의장은 대통령이며 공동부의장은 국무총리 및 대한민국시도지사협의회장으로 구성된다.   대한민국시도지사협의회는 2023년 올해 중앙협력회의 운영 기조를 지방 주도로 국가적 현안을 의제화하고 향후 출범하게 될 지방시대위원회와 보완적 관계를 통한 지방시대 실현에 초점을 둘 방침이다. 또 지역혁신이 국가혁신으로 이어질 수 있도록 지속적인 지역혁신을 실현해 가게 된다.   올해 중앙지방협력회의 안건상정 주요 의제는 △지방중소벤처기업청, 지방고용노동청, 지방환경청 등 특별행정 기관을 시도로 일괄 이관 △지방교육재정 합리화 방안 △ 자치경찰제 전면 개편 △지역산업 재구축 방안(지역 주도 신산업 육성 및 지역혁신생태계 구축) △경제위기 대응 및 지방재정 지속가능성 제고 방안 △치안/안전 행정 국가-지방 간 사무 배분 조정 방안 △지방 청년 및 주민의 사회적 이동성 제고 방안 △국가전략으로서의 지방외교 추진 방안(지방외교법 제정) △교육자치 합리화 방안 등으로 설정하고 있다.     참고로 연방국 독일에도 우리나라의 중앙지방협력회의에 해당하는 주지사협의회(Ministerpräsidentenkonferenz: MPK)가 있다. 독일연방공화국 16개 州의 주지사들이 州와 관련된 주요 주제들을 논의하고 공통의 입장을 내세워 중앙(연방)에 대해 자신의 입장을 대변하는 기구 중의 하나다. MPK는 각州 상호간의 이해관계를 조정하고 이렇게 조정된 이해관계를 중앙에 관철시키는 것을 주요 목적으로 하는 협의회로 지방분권 및 자치분권이 제대로 정착한 나라에서도 주요한 역할을 하고 있다. 독일 주지사협의회는 연방정부 의사규칙 제31조에 법적근거를 두고 있다. 이에 의하면 중요한 경제문제, 사회문제 그리고 재정문제를 토론하고 중앙과 주에서 통일적인 정책을 조율하기 위해 연방수상(Bundeskanzler)과 회의를 갖는다고 되어 있다.   독일 주지사협의회는 1년에 4번 정기적으로 개최된다. 협의회의 처음은 의장직을 맡은 주에서 열리고 이후 1년에 세 번은 연방의 수도인 베를린에서 회의를 갖는다. 연방에 대한 견해를 대표하기 위해서는 1년 두 번에 걸쳐 주지사협의회가 내린 결론을 연방수상에게 전달할 기회를 갖는다. (독일에서 지방분권과 지방자치에 기여하는 또 다른 주요요소는 상원이다. 상원은 뒤에서 언급된다)   ◆ ❷지속 가능 지방정부 5대 실천과제       독일 상원(Bundesrat), 연방과 연결 고리, 기초지방단체 주민 이익 관철   <그림 1> 대한민국시도지사협의회는 2023년 4대 핵심과제와 지속가능 지방정부 5대 실천과제를 설정하고 지방분권 개헌 및 지방정부 법제화를 통해 지방분권국가를 천명하고, 준연방제 수준의 지방정부를 법제화해 지방정부 권한 및 자율성을 최대한 담보하겠다는 다짐하고 있다     대한민국시도지사협의회는 지속 가능 지방정부 5대 실천과제와 관련해 지방분권 개헌 및 지방정부 법제화를 통해 지방분권국가를 천명하고, 준연방제 수준의 지방정부를 법제화해 지방정부 권한 및 자율성을 최대한 담보하겠다는 다짐이다.   지속 가능 지방정부 5대 실천과제는 ①▶지방분권 개헌 및 지방정부 법제화 ②▶지속가능 지방정부(지방입법, 지방사법, 지방행정 제도 및 정책 대개혁) ③▶재정분권 및 재정협치 강화 ④▶중앙-지방정부 기능 재조정 ⑤▶지속가능 균형발전 정책체계 구축이다.   ①▶지방분권 개헌 및 지방정부 법제화는 우선 현재 헌법에 언급되고 있는 지방자치 관련조항이 2개에 불과한 것을 획기적으로 개선 보완해 나가는 과정이 담겨 있다. 현행 헌법 제117조와 제118조에만 지방자치 관련 조항이 언급되고 있다. <제117조 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.>와 <제118조 지방자치단체에 의회를 둔다. 지방의회의 조직ㆍ권한ㆍ의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다>는 조항이 전부인데 너무 미흡하다는 지적이다. 지방분권과 지방자치가 제대로 실현되려면 현행 헌법에 ‘지방분권국가’임을 명시하고 준연방제에 버금가는 지방정부를 법제화해야 한다는 것이다. 물론 지방정부의 자치입법권, 자치조직권, 자주재정권도 직접 담겨야 함은 물론이다.   또 다른 하나는 ‘지역 대표형 상원제’를 도입해 지역주민과 밀착 호흡하며 점진적으로 온전한 지방분권 및 지방자치를 실현해 나간다는 복안이다. 참고로 16개 州구성된 연방제를 채택하고 있는 독일의 상원(Bundesrat)은 ‘자치분권 2.0시대’와 ‘지방시대’를 열어가는 우리나라에서 특히 주목해야 할 독일의 5대 헌법기관의 하나이다. 16개州에서 어떻게 자기 지역민들의 이익을 대변하는 시스템을 작동시키고 있는지 살펴야 할 부분이다. 한마디로 연방상원은 16개 연방州와 그 아래에 위치한 우리의 道·市·郡·區·邑·面·洞에 해당하는 하위 지방자치단체 주민의 이익을 대변한다고 생각하면 된다. 중앙정부와 직접적인 연결 고리로 봐도 무방하다.   연방상원은 직접선거로 선출하지 않고, 독일의 16개 연방州정부의 대표(州정부 장관이나 공무원)들로 구성되며 임기는 州정부의 임기와 동일하다. 독일의 법률은 국민이 직접 선출한 연방하원이 제정하지만, 지방 각 州의 이익에 관계된 재정 및 행정 분야의 입법이나 독일 기본법에 영향을 미치는 법안에 대해서는 독일 연방상원에 거부권이 있다. 이러한 법안은 연방상원이 동의해야 통과되는 절차를 거치게 된다.   특히 16개 연방州는 연방상원을 통해 연방의 입법과 행정 및 유럽연합차원의 과제들에 영향력을 행사하며 각州 지역 주민들의 이익을 관철시킨다. 구체적으로 법안의 발의나 심의 및 의결을 통해서 업무를 수행하는데 연방상원은 연방정부 및 연방하원과 더불어 법안 발의권을 갖는 주체다. 특히 연방정부의 구성원은 연방상원의 논의에 참석할 권한과 의무를 동시에 지니고 있다.   연방제 국가인 독일은 큰 틀로 보아 연방상원을 통해서 지방의 입장을 충분히 대변하고 거기서 부족한 부분을 다시 주지사협의회를 통해 지방정부의 입장을 전달하는 체계를 갖추고 있다. 중앙정부와 지방정부의 소통이 효율적으로 활성화되어 있는 구조다. 이철우 경북지사가 상원제도를 언급하면서 준연방제를 공식적으로 언급한 것은 상원제도가 그 만큼 지방분권에서 차지하는 비중이 높다는 것을 의미한다. 하지만 1, 2년도 채 되지 않는 짧은 역사와 함께 중앙과 지방정부의 소통이 유일하게 중앙지방협력회의에만 의존해야 하는 우리로서는 지방주민의 이익 대변과 정책조율 등 중앙지방협력회의와 관련된 많은 연구와 검토가 필요한 게 사실이다.   ‘지방시대’를 열어가는 우리들이 특히 주목해야 독일 상원 역할이다. 독일 연방에 연방상원이 지방정부의 대표자로서 직접 참여하며 자기 지방정부의 이익 관계나 재정 등에 관여하기 때문이다. 또 연방상원은 州정부의 대표들로 구성되어 있기 때문에 중앙의 연방 차원에서 지역주민들의 뜻과 이익이 연방상원에게 고스란히 응축된 채 위임되고 있다. 대한민국시도지사협의회의 상원제 도입과제는 독일의 상원제에서 보듯이 지역주민과 밀착하는 지방분권과 주민자치를 위해 주요한 과제가 아닐 수 없다.   ②▶지속가능 지방정부(지방입법, 지방사법, 지방행정 제도 및 정책 대개혁)  또 대한민국시도지사협의회는 지속가능 지방정부 실현을 위해 시도 행정심판위원회 지방정부 준사법권으로 활용, 자치조직권 조례로 위임, 자치경찰 뿐만 아니라 소방·안전 부분도 시도지사에게 권한을 부여해 ‘지방정부’ 용어의 공식화를 추진한다. △지방입법권 확대 △지방사법권 확립 △대한민국지방정부연구원 및 지방정부정책대학원 설치 입법추진 △자치조직권 강화 △지방치안‧안전체계 확립 △입법과정에서 ‘지방 행ㆍ재정ㆍ균형발전 영향평가제’ 도입 등이다.   ③▶재정분권 및 재정협치 강화 재정분권 및 협치강화를 위해 지방세 확충과 함께 과세지주권도 강화한다. 또 지방교부세율을 인상, 소방안전 재원을 확충해 나가며 특히 시도 교육청으로 전출되는재원을 줄이는 등 교육자치세를 개선해 나갈 예정이다. △지방세 확충 및 과세자주권 강화 △지방교부세율 인상 및 산정방식 합리화 △균형과 상생 발전을 위한 중앙-지방재정협치 강화△소방안전 재원 확충 및 제도개선 등이다.   ④▶중앙-지방정부 기능 재조정   중앙정부와 지방정부 기능 재조정(특별행정기관 이전)은 보충성의 원칙을 엄격히 적용할 것을 국가에 요구하고, 국가 행정효율성 확보를 위해 특별지방행정기관의 일괄 지방이관도 적극적으로 추진한다. △보충성의 원칙 적용 △특별지방행정기관 지방이관 △지방정부의 남북교류협력 역할 강화 등이다.   ⑤▶지속 가능 균형발전 정책체계 구축 지속 가능한 균형발전 및 정책체계를 구축하기 위해 2차 공공기관 지방 이전 및 균형발전 거버넌스 등을 개선해 나감과 동시에 권역별 지역혁신생태계 역동성도 강화해 나간다. △KBS‧MBC 등 제2차 공공기관 지방 이전 가속화 △다극-네트워크형 권역 발전 계획수립과 추진 △균형발전 거버넌스 개선 △균형발전 재정의 확충과 지원 △권역별 지역 혁신생태계 역동성 강화 등이다. (❸지방외교법 제정 ❹지방주도 국가 대개혁 등은 다음 호에 이어집니다.)    (영남의정뉴스 기획취재팀)  < 이 기사는 안동시의회의 지원을 받아 작성했습니다>
    • 의정종합
    • 특집
    • 경북 북부권(Ⅰ)
    2023-02-04
  • 지방시대와 광역자치단체들
    ■ 지방시대와 광역자치단체들<2> <‘준연방제’, ‘지방정부’ 용어 공식적으로 사용하기 시작>     ◆ 지방시대를 맞이하는 경북도의회·경북도   경북도의회 배한철의장도 새해에도 현장에서 도민과 적극 소통하고 집행부와는 협치와 상생을 강화하는 한편 견제와 감시, 정책대안으로 도민에게 약속한 공약을 받듯이 실천하도록 하겠다고 신년사에서 밝혔다. 배 의장은 지난해 273건의 조례안 중에는 의원 발의가 37%인 102건에 이르는 등 도민의 권익 신장과 불합리한 제도개선을 위해 노력했다며 민생, 안전, 경제 관련 조례안 제·개정으로 도민 생활과 밀접한 입법 활동에 앞장섰다고 말했다.   배원철 경북도의회 의장이 대한민국시도의회의장협의회 등과 함께 ‘지방의회법’제정 촉구를 통해 자치분권 2.0시대와 지방시대에 걸맞은 지방의회의 역할과 위상을 정립해 도민이 주인인 진정한 지방자치의 새로운 기틀 마련을 강조하고 있다     그리고 예산이 미래 핵심 성장 동력 확보, 도민 안전, 코로나 장기화로 인한 교육결손회복 등 지역 현안사업에 과감하면서도 적재적소에 배분되도록 주의를 기울이겠다고도 했다. 또 주민 숙원 사업비를 대폭 확대한 만큼 동료 도의원들과 함께 지역 현안사업을 꼼꼼히 챙겨 미래먹거리 마련을 통한 경북 대전환으로 새로운 지방시대 창출에 의정역량을 집중하겠다고 다짐하고 있다.   지방의회가 인사권 독립에도 불구하고 조직구성권과 예산편성권 등의 부재로 독립기관으로서 독자적 운영과 역할에는 분명한 한계점을 지니고 있음도 상기시켰다. 대한민국시도의회의장협의회 등과 함께 ‘지방의회법’제정 촉구를 통해 자치분권 2.0시대에 걸맞은 지방의회의 역할과 위상을 정립해 도민이 주인인 진정한 지방자치와 국가균형발전의 새로운 기틀 마련을 강조하고 있다.   어쨌든 지방시대를 맞이하고 있는 우리는 광역의회뿐 아니라 기초지방의회도 지방시대의 변화된 정책환경 속에서 새로운 지방의회로 새길을 모색해야 하는 시기를 맞고 있다. 또 제도변화를 바탕으로 의회의 본질적 역할과 기능을 강화하려는 노력 역시 동시에 요구되고 있으며 무엇보다 지방의회 위상 재정립을 위한 입법적 노력의 필요성이 제기되고 있다. 구체적인 지방의회 역할 및 기능 강화를 위해서, 정책 결정 차원에서 자치입법과 주민과의 관계에서는 주민과의 접점을 늘리고 전문성 제고를 위한 다양한 정책방안의 필요성이 절실한 시점이다.   올해 들어 일부 기초지방의회에서는 독립성 강화를 위해 지방의회법 제정을 촉구하는 움직임도 있기에 예의주시해야 한다. 풀뿌리 민주주의의 토대이자 주민의 대의기관인 지방의회 위상을 제고하고, 독립성과 책임성을 확보하기 위해 ‘지방의회법’ 제정에 국회와 정부가 적극적으로 나서 줄 것을 관련 단체에서 적극적으로 요청하고 있는 것이다.   지방분권과 자치분권의 권한배분 문제는 일차적으로는 중앙정부와 지방정부 간에서 논의된다. 그러나 향후 자치분권이 기틀을 잡아갈수록, 더 중요한 것은 지방정부 체계에서의 권한 및 사무 배분 문제다. 우리나라의 행정체제에서는 광역지자체·의회와 기초지자체·의회 간 권한과 역할 배분 문제가 시간이 흐를수록 중요한 문제로 부각 될 것은 자명한 일이다. 2023년 새해를 맞아 경북도를 비롯한 광역자치단체는 준연방제에 버금가는 지방정부를 설계하겠다고 신년사와 새해 설계에서 밝히고 있다.   기초지자체·의회 특히 도청소재지의 기초지자체인 안동시와 의회가 주목하면서 향후 자치권 강화를 위해 세심히 분석할 부분이기도 하다. 특히 준연방제와 지방정부라는 용어가 본격적으로 등장하는 경북도를 비롯한 광역자치단체들의 지방시대 로드맵을 좀 더 상세히 살펴보기로 한다.   ◆ ‘준연방제 지방시대’를 강조하는 경북도   이철우 경북지사는 신년 초부터 경북을 아예 준연방제에 버금가는 지방시대의 선두주자로 탈바꿈시키겠다고 단언하며 지방시대 ‘경북 대혁신 프로젝트’를 야심차게 발표하고 있다. 대한민국의 판을 바꿔서 지방시대를 여는 대전환을 만들어 보겠다는 것이다. 현재 대한민국 시도지사협의회장인 이철우 경북도지사는 국회의원 시절부터 국가균형발전 및 지방분권에 앞장서 왔다.   이철우 경북지사는 자치제도권 보장을 위해 중앙지방협력회의법, 자치경찰제 관련법을 발의했고 지방분권형 헌법 개정을 위한 헌법개정특위 여당 간사로도 활동했으며 국회 지방살리기포럼도 창립했다.   이 지사는 대한민국이 안고 있는 사회적 문제는 수도권 집중에 기인한다고 분석한다. 국토면적 10%의 수도권에 인구의 절반이 살아가고, 50년 넘게 수도권 일극체제가 지속되면서 기업, 일자리, 교육, 의료, 문화 등 모든 것이 수도권에 집중돼 있기 때문이라는 지적이다.   진정한 지방시대는 지방의 다양성과 창의성, 역동성이 국가발전의 새로운 동력이 되는 시대이며 무엇보다 지방정부가 권한과 책임을 가지고 지역발전 사업들을 수행할 수 있는 여건을 만드는 것이 최우선이라는 지적이다. 이를 위해서는 국정운영의 방식이 바뀌어야 하며 중앙에 집중된 입법·재정·교육·조직의 권한을 지방에 부여하는 혁명적인 변화가 필요하다고 주장한다. 윤석열 정부도 ‘지방시대의 핵심은 지방정부가 충분한 권한과 책임을 가지고 지역 스스로 성장 동력을 찾는 것이고 중앙정부는 이를 적극적으로 뒷받침하는 것이다’라고 거듭 강조하고 있다.   경북도도 이러한 지방시대 철학을 이해하고 미리 준비하고 있다. 시도지사협의회장으로서 정부의 지방시대위원회 구성에서부터 진정한 지방자치가 실현될 수 있도록 목소리를 내고 있으며, 민선 8기 출범 때부터 경북도에 지방시대준비위원회를 만들어 지방시대의 표본이 될 정책들을 지속적으로 발굴해 오고 있다.   이 지사는 지역이 주도해 혁신성장을 이루기 위해서는 더 많은 권한이 이양돼야 한다고 주장한다. 실국 하나 마음대로 만들지 못하는 현실에서 어떻게 지역 특성을 반영한 혁신을 이룰 수 있으며, 수도권에 비해 모든 것이 열악한 지방에 전폭적인 지원이 이뤄지지 않는다면 어떻게 국가 균형발전을 이룰 수 있느냐는 것이다. 자치분권이든 균형발전이든 ‘보충성의 원칙’이 제대로 작용돼야 하는데, 모든 권력은 국민에게서 나오고 그 국민을 가장 가깝게 만나는 곳이 지방자치단체임을 부인할 수 없기 때문이다. 중앙정부는 지방정부가 할 수 없는 영역에서 그야말로 보충적 역할을 수행하는 것이 제대로 된 지역 주도의 ‘지방시대’라 할 수 있다고 강조하고 있다. 새해에도 경북도는 지방시대의 선두주자로서 진정한 지방시대를 향하는 도전은 계속되고 있다.   경북도청 공무원들도 요즘 들어 새로운 분위가 감지되고 있다고 말한다. 전에 없던 적극적이고 고무적인 분위 “지방정부 차원의 시책들이 중앙정부에서 상당 부분 받아들여지고 보람도 느낀다”는 귀띔이다. 경북도가 내놓고 있는 정책을 중앙정부가 적극 반영하면서 나타나는 긍정적인 현상이라는 평가다.   대한민국시도지사협의회장인 이철우 경북도지사가 지방시대의 강한 드라이브를 걸고 있는 데다 윤석열 정부까지 나서 지방정부로 대거 권한을 위임하려는 국정운영 기조를 보이면서 경북 주도 지방정책의 선점 효과가 나타나고 있기 때문이라는 분석이다. 실제로 이 도지사가 내놓은 ▷광역단체의 그린벨트 해제 권한 확대 ▷부단체장 인사 자율권 ▷지방정부 교육 자율권 확대 등 지방시대 정책안을 중앙정부에서 긍정적으로 검토하고 있는 상황으로 파악되고 있다.   이 도지사는 최근 중앙정부와 지방 4대 협의체가 모인 비공식 간담회에서 "정부가 점진적으로 지방자치단체에 자치조직권을 이양하겠다"는 약속을 이끌어 냈다고 언급했다. 경북도 역시 지방시대정책국을 신설하는 등 ‘지방시대' 실현에 속도를 내고 있다. 지난 대선에서 경북은 가장 높은 지지율로 윤석열 대통령의 당선을 견인했으며 경북도는 앞으로도 주도적인 지방화 정책을 적극 발굴·제시할 것으로 예상되고 있다.   ◆ 지방 주도 ‘국가 대혁신’ 외치는 광역단체들     이철우 대한민국시도지사협의회 회장(이철우 경북지사)가 서울 광화문 협의회사무실에서 대통령실 출입기자단과 신념간담회를 가지고 있다. 여기서 이 지사는 “지방 주도의 ‘국가 대혁신’으로 윤석열 정부와 새로운 대한민국을 실현하겠다”고 밝혔다     이철우 경북지사는 대한민국시도지사협의회 회장(※ 이철우 지사는 경북지사이면서 동시에 대한민국시도지사협의회 회장으로서 기자회견을 가지며 경북의 지방시대 모델을 발표했다. 따라서 이 기획기사에서는 이철우 경북지사와 대한민국시도지사협의회장이 아닌, 그야말로 17개시도의 광역단체 협의회인 대한민국시도지사회로 표기한다)으로서 대통령 출입기자단 신년간담회를 가졌다. 여기서 이 지사는 “지방 주도의 ‘국가 대혁신’으로 윤석열 정부와 새로운 대한민국을 실현하겠다”고 밝히며 “국가 역할은 최소화하고 중앙정부는 지방정부가 할 수 없는 일만 하고, 실행은 지방정부가 해야 한다”고 보충성 원칙을 강조했다. 지방분권시대를 맞이해 보충성원칙을 거듭 강조한 것이다.     대한민국시도지사협의회는 지방자치법 제182조(지방자치단체의 장 등 협의체)에 근거해 1999년 1월 전국시도지사협의회를 설립했다. 2016년 대한민국시도지사협의회로 명칭을 변경해 오늘에 이르고 있으며 2023년 현재 16대 회장단으로 회장은 이철우 경북도지사, 부회장은 유정복 인천광역시장, 김관영 전북도시자로 구성되고 있다. 대한민국시도지사협의회 구성은 광역자치단체로 독일의 란트(Land), 스위스의 칸톤(Kanton)에 해당한는 주(州) 개념으로 보면 무리가 없다. 엄밀하게 따지면 독일이나 스위스의 주(州)는 자체헌법을 가지는 국가에 버금가는 성격을 지니기도 하지만, 우리나라 광역단체의 역할과 비슷한 부분도 적지 않다.   독일이나 스위스의 광역지자체는 헌법에 버금가는 강력한 분권적인 법률체계를 가지고 있는 지방자치 선진국이다. 그런 의미에서 대한민국시도지사협의회와 이철우 회장이 설계하는 지방시대의 의미는 매우 중요한 의미를 가진다고 할 수 있다. 이 같은 광역단체의 행보는 지방시대가 전개됨에 따라 향후 중앙이 아닌, 해당 광역자치단체와의 분권 및 위임사무 등을 조율해야 할 기초자치단체와 기초의회도 주목해야 할 부분이다.   지난해 대한민국시도지사협의회는 제1차 중앙지방협력회의(1. 13.)와 제2차 중앙지방협력회의(10. 7.)를 개최하는 등 중앙과 지방의 협력체계를 제도적으로 구축했다. 중앙·지방 소통 및 협력 채널 제도화, 지방 중심의 안건 발굴 및 조정체계 구축을 건의 하는 등 지방자치분권 정책ㆍ입법도 추진했다. 특히 지난해 4월에는 윤석열 대통령 당선인과 시도지지사 간담회를 개최했으며 12월에는 대통령과 지방4대협의체 회장단 간담회에서 지방시대 활성화 정책을 본격적으로 논의 한 바 있다. (영남의정뉴스 기획취재팀) <이 기사는 안동시의회의 지원을 받아 작성했습니다>
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    • 경북 북부권(Ⅰ)
    2023-01-24
  • 지방시대와 안동시의회
    ■ 지방시대와 안동시의회 <1>      <“강화된 자율권, 시민과 호흡하는 안동시의회 위상 정립에 주력...”>   2023년 올해는‘자치분권 2.0시대’2년차를 맞는 해다. 그뿐만 아니다. 올해는 윤석열 정부의 본격적인‘지방시대’원년이기도 하다.‘지방자치분권 및 지역균형에 관한 특별법’제정과 함께 지방시대위원회의 출범을 앞두고 있기 때문이다.   올해 들어 대한민국시도지사협의회장직을 겸하고 있는 경북도의 이철우 지사는 준연방제에 버금가는 지방시대를 열겠다는 야심찬 플랜을 발표하고 있다. 물론 경북도에서 발표하는 지방시대 플랜은 대한민국시도지사협의회의 플랜이기에 우리나라 17개 광역단체의 계획이기도 하다.   특히 이철우 경북지사는 국회의원시절 자치제도권 보장을 위해 중앙지방협력회의법, 자치경찰제 관련법을 발의했고 지방분권형 헌법 개정을 위한 헌법개정특위 여당 간사로 활동한 바 있으므로 경북도의 지방시대 플랜은 무게를 더 하고 있다.   지방차치, 지방분권, 지방시대의 핵심은 결국 중앙정부와 광역지자체, 기초지자체 및 관련의회의 자치 권한의 배분과 조정의 문제이기도 하다. 자치권(자치행정권, 자치입법권, 자치재정권, 자치조직권 등) 확대는 광역자치단체, 광역지방의회, 기초지방자치단체, 기초지방의회 등 모두에게 해당되는 권한이다.   이번 기획에서는 향후 기초자치단체와 기초지방의회에게 자치권 강화 방향을 설정해 나가는데 중요한 시사점과 방향을 제시해 줄 광역자치단체(경북도)를 우선 전반부에서 살펴보고 후반부에서 기초자치단체ㆍ기초의회의 자치권 강화 및 중앙정부의 지방시대 플랜을 분석하는 데 초점을 두기로 한다. - 편집자 주 -      ◆ 지방시대를 맞이하는 안동시의회와 안동시   2023년 새해를 권기익 안동시의회 의장은 안동시민이 보내주신 성원과 사랑을 가슴 깊이 새기어 더욱 성실한 의정활동으로 보답하겠다는 신년사를 발표했다. 지난해에는 이태원 참사를 비롯해 러시아·우크라이나 전쟁, 코로나19 재확산, 사상 초유의 고금리·고물가 사태 등 모두가 힘든 한 해를 보냈다며 시민을 위로했다. 올해도 안동시의회는 시민의 행복과 안전을 최우선 가치로 두고, 보다 살기 좋은 안동시를 만들기 위해 최선의 노력을 다하겠다고 다짐하고 있다.   권기익 안동시의회 의장이 ‘응변창신’(應變創新)의 자세로 거침없이 나갈 것이며, 한층 강화된 자율성과 권한에 걸맞은 의정활동으로 성숙한 지방자치를 선도하는 데 앞장서겠다고 신년 설계를 밝히고 있다     또 2023년 새해에는 18명 안동시의원 모두가 똘똘 뭉쳐 지혜를 하나로 모으고, 오로지 지역발전과 시민복리 증진을 위한 소통과 협치의 상생의정을 펼치겠다고 다짐했다. 16만 안동시민과 함께 호흡하며 시민의 마음을 담아내는 의정을 펼치기 위해 집행부와 정책적 파트너십을 발휘해 새롭게 도약하는 희망의 안동시를 함께 만들어 가겠다고 약속하고 있다.   권기익 의장은 신년사에서‘응변창신’(應變創新)의 자세로 거침없이 나갈 것이며, 한층 강화된 자율성과 권한에 걸맞은 의정활동으로 성숙한 지방자치를 선도하는 데 앞장서겠다고 강조하고 있다. 지방의회의 역량 및 강화가 시작된 지난해‘자치분권 2.0’시대 원년에 이어 올해도 상응하는 행보를 보이겠다는 자세다. 지방시대를 맞아 한발 앞서 대응하고 주도적으로 안동시의회의 위상을 개척하겠다는 ‘응변창신’(應變創新)의 자세가 그래서 주목을 끌고 있다. 특히 올해는 ‘자치분권 2.0’시대의 2년 차이면서도 윤석열 대통령이 공약한 지방시대위원회와 함께 지방시대의 원년이 될 전망이다.   안동시의회가 경북도청 이전과 함께 ‘웅도’ 경북의 새 시대를 열어간 지도 벌써 7년째를 맞이하고 있으며 도청소재지로서의 안동시의회는 향후 그에 상응하는 위상 등 새로운 전환기를 맞고 있다고 해도 과언이 아니다. 특히 신도청이 정신문화의 수도 안동으로 이전함으로써 안동시의회는 명실상부한 도청소재지 의회로서 경북북부권의 새로운 발전 축을 만들고 있기 때문이다.   1991년 4월15일 초대 안동시‧군의회가 개원, 지금까지 강산이 세 번 변할 만큼 역사의 발자취를 쌓아가고 있다. 1995년 1월 1일부로 안동시와 안동군이 통합되면서 1월 5일부터는 통합 안동시의회로 발족, 개원 이후 지금까지(2023년 1월 현재) 9대까지 이어오고 있다. 현재 9대 안동시의회는 24개 읍‧면‧동을 8개 선거구로 조정, 선거구별 2명으로 선출된 16명의 지역구의원과 비례대표 2명을 포함해 18명의 의원을 선출했으며 의회운영위원회, 문화복지위원회, 도시경제위원회 등 3개의 상임위를 두고 있다.   안동시의회는 9대에 이르기까지 여느 기초의회와 마찬가지로 집행부에 대한 감시 및 견제와 협력의 묘를 살리기 위해 끓임 없이 노력하고 있으며 시민들로부터 신뢰받는 모범의회, 전문성 제고로 정책개발 및 대안을 제시하는 정책 의회, 시민과 함께 호흡하는 열린 의회를 지향하고 있다. 물론 서민경제와 복리 증진에 소홀함이 없는 민생의회 등을 기치로 내 걸고 활발한 의정활동을 펼치고 있다. 언급했듯이 안동시의회는 지난해부터 시작된 ‘자치분권2.0시대’와 2023년 올해 본격적인 제도적 틀을 갖추게 될 지방시대를 맞고 있다.   ◆ 주민참여의 지방시대, 기초지자체·의회 역할의 중요성   올해부터 본격적인 윤석열 정부의 지방시대가 출범하게 되는데 지방시대의 두 축은 지방분권과 자치분권으로 형성된다고 해도 과언이 아니다. 지방자치와 지방분권의 합성어가 자치분권이라고 일컫기도 하지만 좀 더 의미를 새겨볼 필요가 있다. 지방분권과 자치분권은 비슷한 개념이지만, 강조되는 관점의 차이에서 보면 분명한 차이가 있다. 우선 지방분권은 중앙집권과 상반되는 개념으로 중앙-지방 간의 권한 배분 관계 측면에서 통치상의 권한이 지방정부에 분산되어있는 체제를 의미하며, 국가 및 지방자치단체의 권한과 책임을 합리적으로 배분함으로써 국가 및 지방자치단체 기능이 효율적인 조화를 이루도록 하는 것을 말한다.   이에 비해 자치분권은 지방분권의 개념에다 지방자치단체 정책 결정과 집행과정에 주민의 직접적 참여를 확대하는 것으로 보면 무리가 없다. 즉 지방분권에다 주민의 직접적인 참여 확대가 필수적으로 추가되는 것이 자치분권이라는 얘기다. 향후 지방분권과 자치분권이 제대로 이뤄지는 지방시대를 열어가기 위해서 집행부뿐 아니라 광역 및 일선 시·군의 기초의회의 역할이 얼마나 중요할 것인지 짐작이 가는 대목이 아닐 수 없다. 특히 1차 적으로 주민과 소통하고 호흡을 같이할 기초지자체·의회의 역할의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다.   권기창 안동시장도 신년사 등을 통해 "2023년은 안동시 승격 60주년을 맞는 해"라며 "민선8기 시작과 함께 준비하고 쌓아온 역량을 바탕으로 공약사업과 역점사업을 본격적으로 추진해 60주년을 안동시의 전환점으로 만들겠다"고 지방시대를 대비한 비전을 밝히고 있다. 지방시대를 맞아 지방소멸 위기를 극복하고 안동의 경쟁력을 높이는 방안은 여러 가지가 있다. 그중에서도 극복해야 할 여러 난관이 있지만, 대표적인 것이 안동과 예천의 행정통합을 꼽을 수 있다.     권기창 안동시장이 "2023년은 안동시 승격 60주년을 맞는 해"라며 "민선8기 시작과 함께 준비하고 쌓아온 역량을 바탕으로 공약사업과 역점사업을 본격적으로 추진해 60주년을 안동시의 전환점으로 만들겠다"고 지방시대를 대비한 신년 비전을 밝히고 있다     권시장은 2016년 경북도청 이전으로 고려시대 안동대도호부, 조선시대 안동관찰부 이후 안동이 지방행정 역사의 무대 중심으로 재부상하는 획기적인 전기가 됐다는 점을 언급했다. 안동은 경북의 수도로서 사통팔달의 교통망이 구축되며 경북의 정치·경제·사회·문화의 중심지로 거듭날 토대를 마련했다는 점도 강조했다. 기존 구미-포항의 한 일 자형 발전 축을 벗어나 경북을 견인할 북부권의 신 성장축의 터전이 마련됐다는 것인데, 이러한 기대에도 불구하고 도청소재지로 이전되어야 했을 유관기관이 분산 배치되고, 도청 신도시는 주민의 행정권과 생활권의 이원화로 불편을 호소하고 있어 별도의 행정구역으로 분리될 수 있다는 가능성을 우려하고 있다.   도청 이전 시부터 수면 아래서 논의되었던 안동·예천 행정구역 통합이 작년부터 본격적으로 부상하고 있는데 안동-신도시-예천은 연담도시로서 상생발전을 추구해야 할 공동운명체라는 점을 강조하고 있다. 도청 이전의 원래 목적인 균형, 발전 새로움이 조화되는 경북의 신성장 거점도시 달성은 물론이고, 인구 30만의 자족도시로 자리매김하는 미래상을 실현해야 지방소멸위기를 극복하고 진정한 지방시대를 맞이할 수 있다는 것이다. 물론 지방시대를 맞아 기초자치단체·기초의회로서 자치권 강화도 중요한 과제로 놓여있다.   ◆ 자치분권 6법의 한 분야, ‘고향사랑기부제’전격 시행   올해부터 ‘고향사랑기부제’도 전격적으로 시행되고 있다. 안동시의회는 ‘안동시 고향사랑 기부금 모금 및 운용에 관한 조례’를 지난해 10월 통과시키면서 안동시에서도 상응하는 준비를 해왔다.   ‘고향사랑기부제’는 일단 문재인 정부의 자치분권위원회에서 소위 자치분권 6법 중에 한 분야로 추진된 법으로 이해해도 무방하다. 당시 자치분권 6법이란 <지방자치법 전부개정>, <경찰법 전부개정>, <지방일괄이양법> <중앙-지방협력회의법> <고향사랑기부금법>, <주민조례발안법> 등으로 추진되었던 법안이다. 고향사랑기부제는 지방재정분권과도 밀접한 관련을 가지는 제도다.‘고향사랑기부제’는 건전한 기부문화 조성과 고향사랑기부금을 통해 지방재정확충과 지역경제 활성화에 기여하게 된다.   하지만‘고향사랑기부제’를 자치분권종합계획의 위상에서 보면 6대 추진전략의 하나인 재정분권 추진전략의 속하는 부분이며 ‘고향사랑기부제’는 재정 분권 추진전략의 세부추진과제에 속한다. 큰 범주의 6대 추진전략은 △국민주권 구현 △중앙권한의 획기적 지방이양 △재정 분권 추진 △중앙-지방 및 지방 간 협력 강화 △지방자치단체 자율성과 책임성 확대 △ 지방 행정제도 개편 및 지방선거제도 개선 등이다.   ‘고향사랑 기부제’가 제도적으로 보완되고 전문적인 운영의 묘를 살리게 되면 최근 가속화되는 인구 감소로 저하되고 있는 지자체의 지방재정 확충 및 지역경제활성화와 함께 궁극적으로는 지역균형발전에도 크게 도움이 될 것으로 기대되는 제도다. 아직 도입단계이기는 하지만 ‘고향사랑기부제’가 보다 성공적으로 정착되려면 지방에 소재한 민간플랫폼과 기업, 단체의 참여로 조기에 정착할 동력이 필요하다는 전문가들도 있다. 국내 소셜미디어기업과 협업의 방식도 좋지만, 아직 지자체가 자율성을 갖고 민간플랫폼의 참여를 활성화하는 데에는 시간이 걸릴듯하다는 의견이다. 그러나 ‘고향사랑기부제’의 성공을 위해서는 그 시간을 최소화하고 빠르게 민관이 유기적으로 소통하며 협력해야 한다고 지적하기도 한다.   안동시의회의 관련 조례제정과 함께 안동시는 ‘고향사랑기부제’홍보를 위해 국제탈춤축제장 전단지 배부, 본청과 시의회청사 배너 설치, 국제교육도시연합 세계총회 행사장 리플릿 배부 및 현수막 게첨, 안동시 홈페이지 및 마카다안동 블로그 게시, 지방세 납세고지서 안내, 읍면동장 회의를 통한 홍보 협조 등 다양한 홍보 활동을 추진해 왔다.     어쨌든 2023년 올해부터는 지방분권과 자치분권이 강화되는 지방시대가 틀을 갖추고 본격적으로 개시될 전망이다. 지방정부 차원의 자치분권 수준이 높은 국가일수록 사회적 자본으로서의 상호 신뢰 정도가 높고, 신뢰 정도가 국가경쟁력에 미치는 효과가 큰 것으로 분석되고 있다. 실제로 높은 국가경쟁력을 나타내고 있는 국가들의 경우, 지방분권 및 지방자치에 대한 제도적 보장 정도가 높은 경향을 보이고 있는 것 역시 주지의 사실이다. 지방자치의 선진국으로는 독일과 스위스를 꼽을 수 있다. 미국 역시 대통령제를 시행하고 있지만, 지방분권이 강화된 나라에 속한다. 자치분권이 높은 수준으로 이뤄지고 있는 지방자치와 자치분권의 선진국으로는 스위스를 꼽고 있다. 작은 나라이지만, 26개의 주와 약 2천600개의 게마인데(시·군·동)로 구성되며 주민투표를 통해 세율마저 결정할 수 있는 지방분권시스템을 갖추고 있으며 우리나라에서도 여러모로 주목하고 있는 나라다. (영남의정뉴스 기획취재팀) <이 기사는 안동시의회의 지원을 받아 작성했습니다>
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    • 경북 북부권(Ⅰ)
    2023-01-14
  • 크라이스, 자치시, 게마인데와 관련된 독일 자치분권 시스템(5)
      크라이스, 자치시, 게마인데와 관련된 독일 자치분권 시스템(5)   (※참고로 크라이스와 자치시는 여기서 우리나라의 시‧군으로 번역되지만 광역자치단체로 보아야 하며 게마인데는 읍면동으로 번역되지만 우라니라의 시‧군에 해당하는 기초자치단체로 보면 된다)   ◆ 크라이스, 자치시는 우리의 광역단체, 게마인데는 기초단체     독일 인구 68%가 294개 크라이스에 거주   크라이스는 란트와 게마인데 사이에 존재하며 그 아래에 다수의 게마인데로 구성되어 있다. 우리나라에서 시･군에 해당하는 기초단체로 소개되고 있지만, 사실상 우리나라의 광역자치단체로 보면 무난하다. 주민의 직접선거로 선출되는 군수(도시자) 및 크라이스의회(시･군의회, 도의회)가 주요기구이다. <표1>에서 보듯이 현재 독일에는 약 294개의 크라이스가 있는데 독일 전체 인구의 68%가 크라이스에 살고 있다.   크라이스 아래에는 게마인데가 있는데 우리나라의 읍면동에 해당한다고 소개되고 있지만, 사실상 우리나라의 시군에 해당하는 기초자치단체로 보면 된다. 게마인데는 독일 기초자치분권시스템의 최하위에 위치한 기초자치단체로 다양한 형태와 천차만별 크기의 게마인데가 존재한다.   시골 마을의 작은 게마인데가 있는가 하면 인구 백만 명의 도시에 이르기까지 다양한 규모의 게마인데가 존재한다.(베를린주 브레맨주 함부르크주 자체가 그리고 자치시 자체가 게마인데임은 언급된 바 있다). 현재 독일에는 약 11,012 개(현재 독일의 행정구역 개편에 따라 게마인데의 수는 줄어가는 추세임)의 게마인데가 있으며 독일자치분권시스템의 핵심이 게마인데이기도 하다. 주민의 직선에 의한 시장과 게마인데의회가 주요기구이다. 규모가 작은 게마인데는 몇 개씩 모여 게마인데 연합을 이루기도 한다.   독일에는 약 110개의 자치시가 있다. 자치시는 하나의 게마인데로 취급되지만 위상은 크라이스와 비슷하다. 크라이스에 속하지 않는다고 해서 (크라이스)자치시로 명명하며 란트 바로 아래 위치하며 독립적으로 사무를 처리한다. 우리나라의 광역단위의 지방자치단체로 이해하면 무난하다. 시민 직선에 의한 시장과 시의회가 있다.     ◆ 크라이스, 단체장은 현안 처리 및 의회 결정사항 수행   우리나라의 시･군에 해당하는 크라이스는 그 하위에 읍·면·동에 해당하는 게마인데를 두고 있다. 면적이 넓은 바이에른주에는 71개의 크라이스가 있는가 하면 자를란트 같은 작은 주에는 6개 정도의 크라이스가 존재하기도 한다.   크라이스의 주요기구는 크라이스탁(Kreistag, 군의회), 란트랏(Landrat, 군수)등이다. 군수는 군을 대표하며 동시에 군의회 의장을 겸임하기도 한다. 군수와 군의회는 모두 주민의 직선에 의해 선출된다. 크라이스에서는 지역의 자체업무(자체사무)와 국가과제(위임사무)를 처리한다. 이 경우 크라이스는 국가행정기관의 하부기관으로서 과제를 처리하는 것이 아니라, 독립된 기관으로서 국가로부터 위임된 사무를 처리하는 것이다. 군수는 크라이스에 속해 있는 여러 게마인데에 대한 일반 감독과 특별감찰을 수행한다.   크라이스탁은 독일에서 군 차원의 주민대표기관이며 구체적 사항은 란트에 따라 다양한 형태의 지방자치법에 의해 규정되어 있다. 크라이스탁은 입법기관이라기 보다는 자치기관으로 행정부에 속하는 경향이 강하다. 연방의회나 주의회 구성원과는 달리 정치적 면책특권이 없어 의원이라기 보다는 위원으로 불러야 한다는 전문가들도 있다.   크라이스탁 의원의 임기는 대다수 란트에서 5년이다. 일부 주에서 군의회 의장을 군수가 겸직하기도 하고 일부 주에서는 의회 구성원 가운데 의장을 선출하기도 한다. 의회는 크라이스의 모든 주요 사항을 결정하고 군 행정의 기본원칙을 확정할 수 있는 데 비해 군수는 현안을 처리하고 의회의 결정사항을 수행한다는 점에서 우리나라와는 아주 다르다.     ◆자치시, 5년 임기의 시장과 시의원 선출해 시의회 구성    주정부행정관구는 지방자치단체가 아닌 행정구역   자치시는 크라이스에 속하지 않고 바로 란트 아래에 속해 독립적으로 사무를 처리하는 하나의 기초자치단체며 하나의 게마인데라고 할 수 있다. 일반적으로 규모가 큰 게마인데는 크라이스에 속하지 않는다. 그래서 자유로운 도시, 즉 자치시(Kreisfreie Stadt)라고 한다. 자치시는 게마인데와 크라이스의 자치사무 및 위임사무 이외도 국가의 위임사무까지 모든 업무를 관할하여 처리한다.   자치시는 시민의 직접선거를 통해 통상 5년 임기의 시장을 선출한다. 마찬가지로 지역을 대표하는 5년 임기의 의원을 선출해 시의회(Stadtrat)를 구성한다. 자치시의 규모는 주별로 조금씩 차이가 있다. 대도시이지만 자치시가 아닌 경우도 있고 규모가 작지만 자치시인 경우도 있다. 독일에서 가장 인구가 작은 라인란트팔츠州 의34,000명 정도인 쯔바이브뤼켄이라는 자치시 있는가 하면, 바이에른 州都 인구 145만의 뮌헨도 자치시다. 독일 인구의 30%가 자치시에서 살고 있다. 특수한 경우이기는 하지만 <표1> 푸른색 부분에서 보듯이 란트의 지위를 갖는 인구 361만의 베를린이나, 함브르크, 브레멘도 하나의 게마인데이면서 자치시이며 동시에 독일 연방의 州의 성격을 가지는 것이다.   독일 자치분권시스템에서 생략할 수 없는 부분이 주정부관구다. <표1> 노란색 점선 부분이다. 점선으로 표시한 이유는 주정부관구(Regierungsbezirk)는 지방자치단체가 아닌 주의 일선 행정구역이기 때문이다. 바덴뷔르템베르크 혹은 바이에른이나 노르트라인베스트팔렌州처럼 규모가 큰 州에는 행정서비스를 제공하기 위해 주정부가 주를 3~7개로 분할해서 행정을 담당하고 있는데 이를 주정부관구라고 한다. 바이에른州에는 7개의 관구가 있으며 예외적으로 관구를 지방자치단체의 법적 지위를 부여하고 있다. 따라서 바이에른州의 지방자치단체는 크라이스, 자치시, 게마인데 이외에 관구도 포함된다.   ◆ 게마인데, 중세부터 발전시켜온 독일 지방자치의 핵심     우리나라도 헌법에 자치분권형 국가임을 명시 해야     우리나라의 제대로 된 ‘자치분권 2.0시대’를 열어가기 위해서는 헌법에 대한민국은 자치분권형국가라는 것을 명시해야 한다고 전문가들은 주장한다. 우리나라 헌법 1조는 '대한민국은 민주공화국이다'는 표현이 있고, 1조 2항에는 '주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다'고 적혀 있는데 그다음 1조 3항에 '대한민국은 자치분권형 국가다'라는 것을 명시하자는 얘기다. '자치분권형 국가'임이 다른 법령을 해석할 때 중요한 기준이 될 수 있기 때문이다. 우리는 아직도 지방의 주체를 지방정부라고 하지 않고 지방자치단체라고 한다. 그것은 헌법에서 지방자치단체라고 되어있기 때문이다. 지방자치단체란 것은 '중앙정부가 위임해 준 것만 잘해라', 이런 의미가 있다는 것이며 우리 자치권도 기본권의 하나로 규정하는 것을 이제는 검토해야 한다는 얘기다.   독일 자치분권시스템의 최하위 기초자치단체인 게마인데는 중세 때부터 발전시켜 왔으며 헌법에 자치권보장을 언급해 오고 있다. 1849년 입헌준주제를 내용으로 하는 독일 역사상 최초로 민주적으로 의결된 헌법을 제정했는데 이 헌법에서 처음으로 게마인데에게 자치권을 보장을 언급하고 있다. 구제적으로 헌법 184조에서 모든 게마인데는 자신의 대표를 선거를 통해 선출하고, 자체 행정기관을 가지며, 예산을 공시함과 동시에 게마인데 행정을 공개적으로 처리한다고 규정했다.   게마인데는 자치와 관련해 관할권과 재정권을 보유하지만 행정법상으로는 각 란트에 귀속된다. 주의회는 게마인데 관련 기초자치헌법(Kommunalverfassung)또는 게마인데규정(Gemeindeordnung)을 제정하고 게마인데 경계선을 확정 짓는다.   독일 자치분권 시스템에서 지역주민은 게마인데에서 가장 직접적인 공적업무를 접하게 되며 공공업무에 참여하고 협력할 기회를 갖게 된다. 이런 의미에서 게마인데는 독일 지방자치의 핵심 중 핵심의 하나라고 할 수 있다.   게마인데 자치권에는 △공무원을 선발, 배치 및 해고를 할 수 있는 인사권 △행정조직을 구성할 조직구성권 △지역의 정비와 개발을 위해 건설계획을 제시하는 도시계획권 △자치규정을 만드는 조례제정권 △ 자신의 책임하에 재정과 지출을 결정할 수 있는 제정권 △ 조세를 징수할 수 있는 조세권 등이 있다.   게마인데의 주요 업무는 크게 자치사무(freiwillige Leistung)와 의무사무(Pflichtaufgaben)가 있는데 자치사무는 게마인데가 자신의 형편을 고려하여 시행하는 자발적 과제에 대한 사무다. 의무사무는 주 헌법이나 상위 지자체인 크라이스 규정 등에 의한 사무로 건설계획, 화재예방, 쓰레기/하수처리, 학교 유지 및 발전계획, 재난 예방, 에너지 및 상수도 공급 등의 과제가 해당된다. 중요한 의무사무와 관련된 사항을 어떻게 처리할 것인지는 게마인데의 자체결정에 따르며 이에 대해 국가는 지시하거나 간섭하지 않는다.   그밖에 게마인데에는 연방과 란트로부터 위임된 사무가 있는데 호적업무, 병역의무 시행, 인구조사, 연방 및 주총선 실시 등이 대표적인 위임사무다.   ◆ 기초자치헌법에 의한 게마인데의 작은 지방정부 4가지 유형    ‘자치분권 2.0시대’ 기관구성 다양화, 이르면 우리는 2026년 부터   게마인데는 독일의 게마인데규정(Gemeindeordnung)에 의해 움직인다. 게마인데규정은 ‘기초자치헌법’이라고도 하는데 게마인데의 헌법인 것이다. 게마인데의 관할권은 란트에 있는데 란트는 1945년 기초자치헌법을 선포했다. 기초자치헌법에는 몇가지 게마인데의회를 선출하는 방식과 게마인데라는 작은 지방정부의 내각제 형태를 결정짓게 되는데 ‘자치분권 2.0시대’를 열어가는 우리나라의 기초의회에 중요한 의미를 가지게 된다. 바로 기관구성 다양화와 관련된 것이다   개정된 지방자치법에 의해‘자치분권 2.0시대’를 열어가는데 가장 주목해야 할 부분 중에 하나가 주민들이 자치단체의 기관구성 형태를 주민들이 스스로 결정할 수 있도록 한 것이다. 앞으로는 우리나라의 기초단체가 현재의 단체장 중심의 기관분리형(단체장-지방의회) 구성뿐만 아니라 의원내각제 형태의 통합형구성도 가능해진다. 예를 들어 인구수가 일정 수준 이하로 감소한 지자체의 경우 지금처럼 단체장과 지방의회 간 상호 견제 위주의 구조가 효과적이지 않을 수도 있다는 얘기다. 이 경우 선출된 지방의회가 기업처럼 CEO형 단체장을 공개 선임할 수도 있고, 지방의회가 간선으로 단체장을 뽑을 수도 있다. 단체장과 소수 의원을 선출해 일종의 집단지도체제로 운영하는 것도 가능하다.   독일도 지자체가 다양한 형태로 존재하고, 영국도 한 나라 안에서 여러 형태의 지자체 권력구조가 존재한다. 앞으로 별도 법률을 제정해 우리나라에서도 여러 형태의 지자체 권력구조를 맞이할 수 있다. 이 경우 최종 선택은 주민들이 투표를 통해 결정하게 되며 이르면 9회 지방선거가 실시되는 2026년부터 가능할 수도 있는 매우 중요한 사안이다.   독일에서는 기초자치헌법에 의해 기관구성과 관련된 4가지 유형(❶남부 독일형 제도, ❷자치단체장 제도, ❸이사회형 제도, ❹북부 독일형 제도)이 있었는데 최근에는 하나의 모델로 수렴하고 있는 상황이다. 물론 기본적인 중요 사항들은 직간접적으로 융합되어 있다. 하지만 각 나라마다 사회적 배경이 다르므로 ‘자치분권 2.0시대’를 열어가는 우리들에게는 4가지 유형을 모두 살펴봐야 할 중요한 문제이므로 간단히 모두 언급하기로 한다. 향후 우리나라에서도 실행과정에서 많은 토론이 있을 것으로 전망된다.   ◆ 현재 독일에서는 남부독일형제도에 수렴되고 있는 추세    기관구성 다양화 앞두고 있는 우리나라, 모든 유형 살펴야   ❶남부독일형제도(Süddeutsche Ratsverfassung)는 지방자치단체장이 의회에서 선출되는 것이 아니라 주민으로부터 직접선출 된다. 단체장은 의회 의장 및 각 위원회의 위원장과 게마인데의 대표와 행정부의 長이 되며 강한 권한을 행사한다. 의회도 물론 주민으로부터 직접선출 되며 단체장을 견제하는 시스템을 말한다. 현재 많은 게마인데에서 남독일형제도를 선택하며 개혁을 추진하고 있다. 과거에는 시장과 의회의 임기를 달리하면서 독립성을 유지했으나 현재는 모두 임기를 5년으로 수렴하는 추세다. 아래 <표3>과 같이 간단히 도식화할 수 있다.   ❷자치단체장제도(Bürgermeisterverfassung)는 현재 시행하고 있는 지자체는 없지만,지방자치단체장의 권한 구조 등 남부독일형제도와 매우 유사하다. 단 차이점이 있있다면 지방자치단체장이 주민의 직선으로 선출되는 것이 아니라, 의회에서 선출된다는 점이다. 따라서 권한은 비슷하지만, 지방자치단체장의 정치적 위상이 동일하지 않다고 봐야한다. 아무래도 의회에 진출한 각 지역 정당들의 입장을 고려해야 하기 때문이다.   ❸이사회형 제도(Magistratsverfassung)는 게마인데 의회가 의회 의장과 이사회 위원을 선출하는 독일의 전형적인 지방자치제도라고 할 수 있다. 행정부의 수반인 단체장과 행정 각 부서장(국장) 전원이 의회에서 선출되며 이들이 이사회(Magistrat)를 구성해 지자체를 이끌어 간다. 이사회에서는 단체장과 각 부서장의 상하 관계가 성립하지 않는다. 여기서 시민의 직접선출로 뽑힌 시장이 이사회의 의장이 되며 견제와 균형을 만들어 간다.   ❹북부독일형제도(Norddeutsche Ratsverfassung)는 게마인데 의회에서 단체장과 행정책임자를 선출하여 각 각 다른 임무를 부여하는 것이 골자다. 단체장은 단순히 의회 의장과 지자체를 대표할 뿐 실질적 권한은 행정책임자를 총괄하는 행정시장(Stadirektor)이 가지는 제도다.   위 4가지 유형의 독일 기초자치단체 게마인데의회에서의 권한 시스템에서 보듯이 독일의 기초 자치분권 시스템에서도 권력의 분산이 이루지고 있음을 알 수 있다. 독일 중앙정부에서 독일을 대표하는 대통령과 실질적인 권력을 가진 수상이 따로 있는 존재하는 것도 그다지 이상할 것이 없다는 사실을 확인할 수 있다.   이번 6.1 우리나라의 전국동시지방선거에서는 이 같은 기초의회 및 기관구성과 관련한 지자체의 권력시스템이 전연 무관했다. 앞으로 여러 가지 법제화 과정 등 난관이 가로놓여 있지만, 빠르면 2026년부터는 우리 지방선거에서도 본격적으로 논의될 수도 있을 것이란 희망적인 전망을 해보기도 한다.     지금까지는 독일의 지방분권시스템을 이해하기 위한 독일의 각 란트에서 시행되고 있는 원론적이고 공통적인 부분을 살펴봤다.    기회가 되면 좀 더 안동시의회와 관련이 깊고 매칭이 가능한 본격적이고 구체적인 지지체를 분석하는 바램을 가져보면서 연재를 맺는다.  <영남의정뉴스 기획취재팀, 협조: (주)유럽경제문화연구소>
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    2022-06-03
  • 란트 (16개州, 지방정부)와 관련된 독일 자치분권 시스템 (4)
    란트 (16개州, 지방정부)와 관련된 독일 자치분권 시스템 (4)   ◆ 란트는 지방자치단체가 아닌 국가 개념으로 봐야   독일 16개 란트(Land)는 3백만명 미만인 경우도 있고 노르트라인베스트팔렌州처럼 인구가 1,800만명에 달하는 란트도 있다. 물론 소득 격차도 존재한다. 구 동독지역에 속했던 州들은 소득이 비교적 낮은 반면, 독일 남부 지역의 바이에른, 바덴뷔르템부르크, 헤센州들은 비교적 소득이 높다.   란트(Land)는 우리나라에서 가끔 광역단위의 지방자치단체로 소개되고 있으나 맞지 않은 번역이다. 독일의 란트는 우리나라의 광역지방자치단체의 성격을 띠는 부분도 조금은 가지고 있으나, 지방정부라는 표현처럼 하나의 독립된 국가 성격도 동시에 지니고 있기 때문이다. 란트는 독일연방의 회원국인 셈이다. 우리의 道·市·郡·區·邑·面·洞에 해당하는 본격적인 지방자치단체를 살피기 전에 압축적이나마 란트를 살펴봐야 독일 자치분권 시스템에 접근할 수 있다.   독일 16개州 지방정부인 란트는 모두 나름대로 각 국가의 특성을 가지고 있다. 란트는 단순한 중앙정부의 행정단위가 아니다. 란트는 시민의 의지를 수행하고 민주적인 정당성을 갖는다. 란트는 독일연방에서 자기들의 헌법(州헌법)에 의해 자신이 정책을 독립적으로 수행할 권한을 가진다. 이를 위해 자신들의 정부(州정부), 자신들의 의회(州의회), 행정기관, 헌법재판소 등과 같은 정치제도를 연방정부처럼 유지한다.   자신들의 정부를 가지고 있는 독일 16개 란트를 두고 민주주의 실험장으로 표현하는 경우도 있다. 새로운 형태의 헌법개정이나 새로운 정치적 내용, 새로운 형태의 연정 등 여러 가지 조합들이 실험되어 왔고 또 시도되고 있다. 어떤 州에서 성공한 모델은 다른州에서 시도되기도 하는 등 중앙정부(연방정부)에게도 많은 참조가 되고 있다.   ◆ 엄연한 입법기관 州 입법부 (州 의회) 연방하원과 유사한 임무   독일 13개 일반주에서는 통상 주의회를 란트탁으로 부르지만, 도시주인 함부르크주와 브레멘주에서는 뷔르거샤프트(Bürgerschaft), 베를린주에서는 압게오르드네텐하우스(Adgeordnetenhaus)라고 부른다.   주의회 의장은 주의회 내 공무원 등 구성원에 대한 임면권을 가지며 감독권과 징계권도 함께 갖는다. 의장은 예산에 따른 수입과 지출권을 행사하는 등 주의회의 행정을 대표한다. 우리나라도‘자치분권2.0 시대’가 시작되는 올해부터 의회사무처 직원에 대한 인사권을 행사하기 시작했다.   주의회의 업무는 연방총리를 선출하는 연방하원(국회)과 거의 유사하다. 그런의미에서 주의회를 지방 국회로 불러도 무방하다. 대부분 란트에서는 주총리가 자신의 내각을 구성하는데 주의회의 동의를 필요로 한다. 일부 도시주에서는 주의회가 내각의 모든 주장관을 직선하기도 한다. 앞 연방상원에서 언급됐지만,연방대통령을 선출하는 연방총회에 대표자를 파견하며 주헌법재판소 재판관을 선출할 권한을 가진다.   독일 주의회가 우리나라 광역의회와 크게 다른 점은 입법권과 면책특권이 있다는 점이다. 우리나라 광역의회는 조례제정권을 가지는 정도여서 입법기관으로 부르는데 무리가 있지만, 독일 주의회는 엄연한 입법기관이다. 주의회가 지방법(Landesgesetz)을 제정하는데 그 범위는 기본법에 연방의 입법사항이라고 명시된 것 이외의 모든 사항으로 되어 있어 당연한 입법기관인 것이다.   주의회 선거제도는 앞 연재 2호에서 지방의원 선거에서 살펴봤듯이 원칙적인 연동형비례대표제를 도입하고 있다. 독일에서는 다소의 예외적인 경우을 제외하고는 모든 선거는 비례대표제(득표율에 따라 의석수가 결정되는 원칙)를 준수하도록 되어 있다. 연방하원이나 주의원이나 지방의원에게도 공히 적용되는 원칙이다.   주의원의 임기는 5년으로 연방하원보다 1년 길지만, 브레멘의 경우는 4년이다. 선거권을 갖는 연령은 통상 18세이지만, 브레멘, 브란덴부르크, 함부르크주에서는 16세로 하향조정됐다.   독일의 주요정당들은 당연히 대부분 주의회에 참여하고 있다. 독일 주요정당은 사민당(SPD), 기민당(CDU), 기사당(CSU), 자민당(FDP), 녹색당(GRÜNE), 좌파당(DIE LINKE), 대안당(AfD) 등을 꼽을 수 있다. 각 정당의 신인 정치인은 일정 기간 정당 활동을 하는 과정에서 교육과 훈련을 거친 후, 기초의회에 참여하거나 주의원으로 활동하는 경우가 많다. 여기서 얻은 경험과 성과를 바탕으로 연방의회에 진출하는 과정을 거치는 경우가 대부분이다.   ◆ 노르트라인베스트팔렌州 최근 실시된 州 총선     중앙정부는 신호등(빨-노-녹), 지방정부는 (흑-녹) 연정   실제로 지난 5월에 실시된 (5월15일) 독일 노르트라인베스트팔렌州의 지방선거(州 총선)를 살펴보자. 이번 지방선거는 작년 연방 선거 이후 세 번째로 치러지는 州의회 선거이며, 약 1,300만명의 유권자와 각 정당들의 선거 경쟁이 치열해“미니 연방선거“라고 불리기도 한다. 노르트라인-베스트팔렌주는 독일 인구 4분의 1이 거주하는 최대주다. 쾰른, 본, 뒤셀도르프, 에센, 도르트문트 등 대도시가 있어 독일 전체의 정치적 분위기를 읽을 수 있는 지역이기도 하다.   결과는 16년만의 정권교체를 이룬 올라프 숄츠 총리의 사민당(SPD)이 크게 지면서 사민당로서는 이 지역 주 의회선거에서 역대 최악의 성적표를 받게 됐다. 이번 선거 결과는 기민당(CDU) 35.7%, 사민당SPD 26.7%, 녹색당(GRÜNE) 18.1%, 대안당(AfD) 5.4%, 좌파당(DIE LINKE) 2.1%을 받으며 집권당인 사민당의 참패로 끝났다.   이 같은 노르트라인베스트팔렌州 총선 결과에 따라 사민당은 이 지역에서 역대 최악의 성적표를 받게 된다. 앞에서 언급된 연동형비례대표에 의해 사민당 의석은 기민당(76석)보다 20석 적은 56석이 될 전망이며 2017년 선거에서 얻은 의석보다 12석 줄어든다. 반면 기민당과 녹색당은 각각 4석, 25석 늘어날 전망이다. 녹색당은 18.1% 득표로 2017년보다 3배 좋은 성적을 냈다. 독일 일간지 디벨트紙는 사민당 숄츠 총리에게 심각한 결과라고 전하고 있다.   이번 선거에서 가장 많이 오고 간 의제와 공약으로는 다른 주와 마찬가지로 아직 사라지지 않은 코로나19와 우크라이나 전쟁, 석탄 사용 중단, 휘발유 및 에너지 가격 상승에 따른 에너지 안보정책, 기후 변화, 교육 정책 및 주택 정책 등이다. 외신들은 독일 집권당이 러시아의 침공에 맞서는 우크라이나를 지원하는데 주저하다가 정치적 역풍을 맞았다고 분석하고 있다.   현재 독일 연방(중앙)정부는 사민당(빨강)과 자민당(노랑) 그리고 색당(녹색) 연정하고 있다. 이른바 신호등 연정이다. 이번 노르트라인베스트팔렌주 지방선거에서 기민당과 녹색당이 승리하게 됨에 따라 주 지방행정부는 기민당(흑색)-녹색당(녹색)이 탄생할 전망이다.   연방제인 독일에서 상원은 선거를 통해 별도의 의원을 뽑지 않고, 독일 기본법(헌법)51조에 의거 州 총선을 통해 선출된 16개 주정부의 대표들로 구성된다. 연방상원은 중앙에서 지방자치단체들의 이익을 대변하고 조율하는 주요한 기능을 하고 있음을 앞에서 살펴본 바 있다.     ◆ 중앙정부와 비슷한, 주 행정부(주 지방정부) 구성과 주요 과제     지방정부 총리, 州의회의 과반 확보 정당 혹은 연정에서 탄생   주정부(지방정부)는 주총리(Ministerpräsident)와 주장관(Landeaminister)으로 구성된다. 주총리는 주의회에서 간접적으로 과반 이상의 찬성으로 선출되는데 일반적으로 주장관의 임면권을 갖는 등 막강한 권한을 행사한다. 그러나 연동형비례제를 선택하는 관계로 보통 2~3개의 정당이 연정을 통해 정부를 구성하기 때문에 주총리의 인사권한이 제약을 받는 것이 보통이다. 주정부는 외교 및 국방을 제외하고는 대부분의 분야에서 자치권을 행사한다.   주총리는 시민에 의해 선출되는 것이 아니라 주의회에서 선출되기 때문에 주의회에서 과반을 확보하는 정당들 가운데 제1당의 후보가 통상 뽑히게 된다. 주총리는 해당주에서 행정수반의 역할을 하면서 대외적으로는 국가원수에 해당하는 역할을 동시에 수행한다. 연방정부(중앙정부) 및 연방총리 선출 및 권한의 축소판이 지방정부에서 그대로 나타난다.   각 주의 역사와 전통에 따라 주정부(지방정부)의 명칭은 약간씩 차이가 나는데 일반적으로 란데스레기어룽(Landesregierung)이라고 하지만 바이에른, 작센, 튜링엔 주에서는 슈타트레기어룽(Staatsregierung)으로 부른다. 또 바덴뷔르템베르크와 라인란트팔츠 주에서는 미니스터랏(Mlnisterrat)으로 베를린, 함부르크, 브레멘 같은 도시주에서는 제나트(Senat)로 부른다.   주정부의 주요과제는 한마디로 주정부는 연방정부와 비슷한 기능을 해당 주에서 수행한다고 보면 무리가 없다. 주정부는 지방법(Landesgesetz)과 관련된 자치업무와 연방법과 관련해 연방으로부터 전달된 위임업무를 수행한다. 州의 주요 자치업무는 교육과 보육, 문화, 과학, 공공질서 안전 등의 경찰분야가 해당 된다. 주정부는 자체 기구와 인원으로 자신의 책임하에 연방법을 집행한다. 연방은 원칙적으로 연방법 집행의 적법성 여부만을 통제할 수 있고 다른 조처를 요구하지 않는다. 기본적으로 연방은 주에 대한 직무감독권이 없기 때문이다. 이는 란트가 스스로 주권을 가진 하나의 국가임을 의미하는 것임과 동시에 위계상 단순한 연방의 하위기관이 아니라는 중요한 사실을 주지시키고 있다. ◆ ‘자치분권2.0시대’에 주목해야 할 州 사법 및 검찰 체계      기초자치단체의 대변인 상원 허락 없이 연방검찰총장 임명 불가      개인 권력자나 특정 기관이 검찰 권력 동원 원천적으로 차단   주 사법체계도 ‘자치분권2.0시대’를 열어가는 우리들에게 직간접적으로 많은 시사점을 던지고 있으므로 주목해야 한다.   독일의 사법부는 기본법(헌법)에 따라 연방헌법재판소와 함께 일반, 노동, 사회, 행정, 재정의 5개 큰 범주의 분야로 분산되어 있어 우리와는 구조가 다르다. 우리의 대법원에 해당하는 연방법원(BGH)도 연방법원을 포함한 5개 분야로 분산되어 있다. 16개 각 州의 법원 조직도 연방과 마찬가지로 분산되어 있다.   우리나라의 대법원에 해당하는 독일 연방법원은 ①일반분야의 최상위 법원 연방법원(BGH) ②노동분야의 연방노동법원(BAG) ③사회분야의 연방사회법원(BSG) ④행정분야의 연방행정법원(BVerwG) ⑤ 재정분야의 연방재정법원(BFG) 등으로 큰 범주의 5개 분야로 나눠져 있다. 큰 5개 범주로 나눠진 뒤 다시 작은 범주로 세분화 되는 시스템을 갖추고 있다.   16개 각 州의 법원 조직도 연방 사법체제와 마찬가지로 똑같이 분산된 시스템을 갖추고 있다. 주헌법재판소(Landverfassungsgericht)와 함께 5개 분야로 분산되어 있다. 16개 州가 각 자신의 주헌법과 입법권을 가지고 있기 때문이다.   독일 검찰은 수사지휘권과 기소권을 갖는다. 검찰조직은 州 상급법원(Oberlandsgericht)과 州 법원(Landsgericht)에 단위에 설치된다. 전국 16개주 보다 조금 더 많은 전체 24개 주 상급법원이 있는 곳에 상급검찰청(GStA, Generalstaatsanwaltschaft)이 함께 설치된다. 이 상급검찰청은 해당 법무부의 감독과 지시를 받는다. 밑에 다수의 검찰청(StA)이 조직되어 있다.   이런 란트를 중심으로 한 지방검찰청과는 별도로 칼스루에에 위치한 연방검찰청(GBA, Generalbundesanwalt)이 형법분야의 상고심을 담당하며 국가반역, 스파이 및 테러행위 등 국내외 국가안보 관련 범죄를 처리하고 있다. 그런데 연방검찰총장과 연방검사는 연방법무부장관의 제청으로 연방상원의 동의를 받아 연방대통령이 임명하는 절차를 거친다.   ‘자치분권 2.0시대’를 열어가는 우리가 주목해야 할 부분이 아닐 수 없다. 하부 기초지자체의 이익과 뜻을 철저히 대변해야 하는 연방상원의 허락 없이는 연방검찰총장을 임명하지 못한다는 것이다. 즉 하부 지자체가 반대하면 연방검찰총장도 탄생할 수 없다는 뜻으로도 해석이 가능하다.   이같이 독일에서는 우리처럼 검찰조직이 일원화되어 있지 않고 연방검찰청은 연방법무부 산하에, 그리고 24개 상급검찰청은 16개 란트의 州 법무부 아래에 각기 놓여 있다. 연방검찰과 상급검찰은 지휘 관계가 아니라 협조 관계를 유지하고 있다. 때문에 개인 권력자나 특정 기관이 검찰 권력을 동원하는 일은 시스템적으로 차단되어 있다. 독일 자치분권 시스템이 가져오는 자연스런 현상의 하나이기도 하다.  <영남의정뉴스 기획취재팀, 협조: (주)유럽경제문화연구소> 
    • 의정종합
    • 특집
    • 경북 북부권(Ⅰ)
    2022-05-20
  • 연방(중앙정부)와 관련된 독일 자치분권 시스템(3)
    연방(중앙정부)와 관련된 독일 자치분권 시스템(3) ◆ 독일 자치분권 시스템, 州 마다 조금씩 달라   독일연방의 핵심 지방자치단체는 <표1>의 분홍색 부분에 해당하는 Gemeinde, Kreis, Kreisfreie Stadt, Regierungsbezirk 등이 있다. 이 같은 지방자치 핵심영역 업무 전반과 관련된 사항은 독일 16개연방州마다 조금씩 차이가 있다. 이는 지방자치시스템 작동과 운영에 전반에 약간씩 차이가 있다는 얘기다. 독일 16개연방州는 개별적으로 국가성(Staatlichkeit)을 보유하기 때문이다. 연방정부의 동의를 얻으면 국제법상 다른 주체와 계약을 체결할 수도 있으며 자신의 합법성, 법률, 행정권한 등을 보유하며 스스로 법률을 제정한다. 또 자신만의 州헌법이 있어서 자체적으로 입법, 행정, 사법부체제를 유지한다.   독일 16개 연방州는 3개의 도시州(베를린, 함부르크, 브레멘)와 13개의 일반州(바덴뷔르템베르크, 바이에른, 헤센, 노르트라인베스트팔렌, 니더작센, 자를란트, 라인란트팔츠, 슐레스비히홀슈타인, (구동독 지역에서 편입된 다음 5개州) 브란덴부르크, 메클렌부르크포어포메른, 작센, 작센안할트, 튀링겐)로 구성되어 있다. 이 같은 독일 연방정부를 우리나라에서는 통상 중앙정부로 번역 소개되기도 한다.   이러다 보니 앞에서 잠시 언급했지만, 독일 16개 연방州에서 각각 행해지는 자치분권시스템은 유사하거나 조금씩 혹은 크게 차이가 날 수 있다. 물론 중요한 부분은 그때마다 언급할 것이다. 우선 독일 자치분권시스템에 등장하는 용어에서조차 州마다 다른 부분이 많으니 새삼 언급할 필요가 없다. 우선 간단한 예를 들어보면 州정부 혹은 지방정부의 명칭은 일반적으로 란데스레기어룽(Landesregierung)이라고 하는데 바덴뷔르템부르크와 라인란트팔츠州에서는 미니스터랏(Ministerrat), 베를린, 함부르크, 브레멘 같은 도시州에서는 제나트(Senat)로 부르는 것 등이다.   ◆ 모양과 크기와 색깔이 각기 다른 하위 지자체들     하부구조에 힘 실리게 하는 철저한 보충성 원칙   독일 자치분권시스템을 체계적 이해하기 위해서 기둥이 하나요 모양과 크기와 색깔이 다른 중심 가지가 16개인 한 그루의 나무를 연상해 보면 이해가 쉬울 것이다. 연방정부(중앙정부)가 하나의 기둥이고 그 아래에 모양과 크기와 색깔이 다른 16개 중심 가지가 바로 16개 州정부에 해당한다. 그 16개 중심 가지에서 또 다시 모양과 크기와 색깔이 다른 세부 가지, 수많은 우리의 道·市·郡·區·邑·面·洞에 해당하는 하위 지방자치단체 존재한다고 생각하면 된다. 이 나무에서 중요원칙이 존재하는 데 그것이 바로 보충성의 원칙이다.   앞서 언급했지만, 우리의‘자치분권 2.0시대’에서도 중요한 원칙의 하나인 보충성의 원칙은 지역에서 처리되는 권한과 업무는 지역에서 우선해서 한다는 것이다. 즉 기초자치단체가 가장 먼저 하도록 정하고 기초가 못하는 것을 광역이, 광역이 못하는 것을 정부가 보완적으로 처리해야 한다는 원칙이다. 종전 중앙집권적인 사고에 익숙한 우리나라와는 다소 대비되는 개념이다.   이처럼 연방정부 및 16州정부와 체계적 관련을 가진 붉은 점선 부분인 우리나라 道·市·郡·區·邑·面·洞에 해당하는 지방자치단체를 세부적으로 살피기 전에, 연방정부와 州정부에 대해 지면상 핵심적인 내용만이라도 압축해 알아보는 것은 중요한 일이다. 독일의 자치분권 시스템을 이해하기 위한 당연한 절차이기도 하다.   우리는 문재인 정부나 전문가들로부터 연방제 수준의 지방분권이라는 얘기를 수없이 반복적으로 들어왔다. 우리나라도 올해부터 ‘자치분권 2.0시대’를 맞이하고 있다. 물론 연방제 수준엔 턱없이 부족하지만, 균형발전 및 자치분권의 실질적인 서막은 이제 막 시작되고 있는 것이다.   ◆ 단일민족과 일체성에 우리가 주목해야 할 독일식 연방 체제   독일의 공식명칭은 독일연방공화국(Bundesrepublik Deutschland)이다. 독일이 연방제를 유지하고 있는 데는 역사적 배경도 존재한다. 1800년대 초중반 독일은 41개 회원국으로 구성된 독일연합이었으며 후반은 25개 연방 州로 구성된 독일제국이었다. 그후 1차세계대전, 바이마르 공화국, 나치제국, 2차세계대전, 동서분단 등을 거쳤고 1990년 통독 되면서 동독의 5개州가 서독의 11개州에 편입되는 형식으로 행정체제가 개편되면서 지금의 16州 독일연방국가 이르고 있다.   연방제는 크게 미국식, 독일식, 스위스식으로 대별 되는데 미국은 인종적 다양성에 기반을 두면서 분권화한 것으로 경쟁적 연방주의의 특성을 보인다. 이에 비해 독일식은 역사적 지역주의에 바탕을 두고 탄생했으며 연방 국가이지만, 단일민족으로 일체성을 보이고 있다는 점에서 우리나라가 주목해야 할 연방국가다. 특히 우리와 같이 분단을 경험하면서 우리보다 먼저 통일을 이룬 국가로 앞으로도 주목해야 할 나라가 아닐 수 없다.   통독 후 동독 5개州가 서독11개州에 편입되는 절차는 독일의 기본법(Grundgesetz)에 따르고 있다. 독일의 헌법(Verfassung)에 따르지 않고 이 같은 기본법에 따르는 이유는 기본법이 서독지역에서만 해당하는 임시 헌법의 성격을 띠고 있었는데, 통독 후에도 일부 개정과 함께 지금까지 그대로 유지되고 있기 때문이다.   ◆ 독일연방의 5대 주요 헌법기관들 기본법에 의한 독일 연방 주요 헌법기관으로는 ▲연방하원 ▲연방대통령 ▲연방상원 ▲연방정부(연방내각) ▲연방헌법재판소 등이 있다.   ▲연방하원(Bundestag)은 우리나라의 국회의원에 해당하며 독일 정치무대의 중심이 되고 있다. 임기는 4년이며 연방총리를 선출한다. 가끔 우리나라에서 연방의회로 번역되기도 하는데, 그 연방의회가 바로 연방하원이다. 우리나라의 국회의원에 해당한다.   ▲연방정부(Bundesregierung)은 연방총리와 연방장관들로 구성된다. 연방총리는 연방정부(연방내각)의 실질적인 집권자로서 연방하원에서 선출되며 임기는 4년으로 연임제한이 없다. ‘앙겔라 메르켈’은 우리에게도 잘 알려진 독일 8대 연방총리로 2005~2021년까지 16년을 집권했다. 현재 독일 연방총리는 ‘올라프 숄츠’다.   ▲연방대통령((Bundespräsident)은 국가원수로 나라를 대표하지만, 실질적 권한은 적다고 보면 된다. 연방총리나 연방장관을 임명하지만 형식적인 절차에 지나지 않는다. 5년 임기로 독일 연방총회(Bundesversammlung)의 과반으로 선출되며 중임이 가능하다. 독일연방총회는 하원의원의 2배수로 구성되는데, 하원의원과 그에 상응하는 州의원이 참석한다.   ▲ 연방헌법재판소(Bundesverfassungsgericht)는 연방의 헌법기관이자 최고재판소이다. 연방헌법재판소 재판관은 16인으로 연방하원과 연방상원에서 각 8명씩 선출한다. 16개州와 일선 지자체 지역 주민의 뜻과 이익을 대변하는 연방상원이 결국 헌법재판소에 절반 이상의 영향력을 행사할 수 있는 시스템까지 갖추고 있다. ‘주민 중심의 자치 구현’을 외치며 ‘자치분권 2.0시대’를 열어가는 우리나라의 자치분권시스템은 과연 어디쯤 가고 있는 것일까.   독일의 연방 사법부는 기본법(헌법)에 따라 연방헌법제판소와 함께 일반, 노동, 사회, 행정, 재정의 5개 분야의 큰 범주로 분산되어 있어 우리와는 다는 구조다.(좀 더 상세한 것은 다음 회 란트의 자치분권 시스템에서 소개된다)     ◆ ‘자치분권 2.0시대’시대, 주목해야 할 독일 상원     기초지자제 주민의 뜻과 이익을 중앙정부서 관철   ▲연방상원(Bundesrat)은 ‘자치분권 2.0시대’를 열어가는 우리나라에서 특히 주목해야 할 헌법기관이며 16개州에서 어떻게 자기 지역민들의 이익을 대변하는 시스템을 작동시키고 있는지 살펴야 할 부분이다. 한마디로 연방상원은 16개 연방州와 그 아래에 위치한 우리의 道·市·郡·區·邑·面·洞에 해당하는 하위 지방자치단체 주민의 이익을 대변한다고 생각하면 무리가 없다. 중앙정부와 직접적인 연결 고리로 봐도 무방하다. 연방상원을 연방평의원으로 번역하기도 한다.   연방상원은 직접선거로 선출하지 않고, 독일의 16개 연방州정부의 대표(州정부 장관이나 공무원)들로 구성되며 임기는 州정부의 임기와 동일하다. 독일의 법률은 국민이 직접 선출한 연방하원이 제정하지만, 지방 각 州의 이익에 관계된 재정 및 행정 분야의 입법이나 독일 기본법에 영향을 미치는 법안에 대해서는 독일 연방상원에 거부권이 있다. 이러한 법안은 연방상원이 동의해야 통과되는 절차를 거치게 된다.   특히 16개 연방州는 연방상원을 통해 연방의 입법과 행정 및 유럽연합차원의 과제들에 영향력을 행사하며 각州 지역 주민들의 이익을 관철시킨다. 구체적으로 법안의 발의나 심의 및 의결을 통해서 업무를 수행하는데 연방상원은 연방정부 및 연방하원과 더불어 법안 발의권을 갖는 주체다. 특히 연방정부의 구성원은 연방상원의 논의에 참석할 권한과 의무를 동시에 지니고 있다.   ‘자치분권 2.0시대’를 열어가는 우리들이 특히 주목해야 할 대목이 아닐 수 없다. 독일 연방에 연방상원이 지방정부의 대표자로서 직접 참여하며 자기 지방정부의 이익 관계나 재정 등에 관여하기 때문이다. 또 연방상원은 州정부의 대표들로 구성되어 있기 때문에 중앙의 연방 차원에서 지역주민들의 뜻과 이익이 연방상원에게 고스란히 응축된 채 위임되고 있다.   바로 독일의 지역 정당 활성화 때문이다. 우리와는 달리 독일에서는 중앙보다 훨씬 많은 다양한 지역 정당 활동도 활발하게 이뤄지기 때문에 우리의 道·市·郡·區·邑·面·洞에 해당하는 하위 지방자치단체 주민의 뜻과 이익이 지역 정당을 통해 상원에게 위임되고 있는 것이다.   ◆ ‘주민 중심의 자치 구현’ 위한 독일의 지역 정당 참여     독일지역 정당은 현실 지방정치를 움직이는 중요한 변수   올해부터 시작되는 ‘자치분권 2.0시대’ 핵심은 △ 주민 중심의 지방자치 구현 △ 지방자치단체의 자율성 강화와 투명성 및 책임성 확보 △ 지방자치단체의 기관구성 다양화 △ 주민 감사청구제도 개선 △ 중앙지방협력회의 설치 △ 특별지방자치단체의 설치 △ 지방의회의 인사권 독립 등으로 대부분 ‘주민 중심의 자치 구현’과 관련이 있는 것들이다.   ‘주민 중심의 자치 구현’으로 이어지기 위해서는 지역을 대표하는 정치적 대표체제의 변화가 필수적이다. 지방 수준에서 지역주민들의 의사를 반영하고 제대로 작동하기 위해서는 주권자가 대표자를 선출하는 과정과 지방의회와 행정부의 관계 모두에서 주민과 지역 중심성을 확보해야 할 필요가 있는 것이다. 지방정치의 강화로 ‘주민 중심의 자치 구현’을 위해서는 선거제도의 다변화와 함께 지역 정당이 활성화가 불가피하다.   현행 한국의 정당법이 지방자치를 강화하는 방향으로 작동할 수 있도록 개선이 이뤄져야 점이다. 지역 정당 활성화를 위해서 앞에서도 언급했듯이 중앙당을 서울에 두고 5개 시도당의 당원 규정을 둬야 한다는 등의 현행 우리나라 정당법이 개선돼야 한다는 것이다.   지방선거에서 지역 정당의 참여를 제도적으로 인정하고 있는 국가 중의 하나로 독일을 들 수 있다. 독일에서는 1990년대 이후에 지방선거에서 지역 정당이 차지하는 비중이 현저하게 증가되고 있다. 독일에서는 지역정당을 지방자치단체를 논의의 중심에 두고 지방선거에 참여하여 후보자를 공천하는 정당이 아닌 정치적 결사체로 이해하고 있다. 또 지역선거에서 뜻을 같이하는‘유권자 연합’등도 지역정당으로 인정하고 있다.   지역 정당과 기성의 정당과는 지방선거에서 경쟁 관계에 있으며 일부 지역에서는 지역 정당이 전국정당을 제치고 지방선거에서 과반 이상의 득표를 하는 지역도 종동 있다. 독일에서는 지역 정당은 현실 지방정치를 움직이는 중요한 변수가 되고 있는 것이다.     우리의 여론조사 등에서는 많은 주민과 지방정치인들이 기초지방 선거에서 정당공천의 배제를 선호하는 것으로 나타나고 있으나, 공천권을 가진 국회의원들이 관련 입법에 나서지 않고 있는 것도 현실이다. ‘자치분권 2.0시대’를 열어가는데 즈음해서 전국정치를 주된 관심으로 하는 정당과 지역 문제에 주된 관심 갖는 지역 정당을 지방선거에서 선의의 경쟁 관계로 인정하는 독일지역 정당 시스템에서 시사점을 얻었으면 좋을 듯하다.  <영남의정뉴스 기획취재팀, 협조: (주)유럽경제문화연구소>
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    • 경북 북부권(Ⅰ)
    2022-05-02
  • 독일 지방자치 분권 시스템과 주민참여 (2)
      독일 지방자치 분권 시스템과 주민참여 (2)   이번 호에는 독일의 지방자치와 자치 분권 시스템 및 기초정부 그리고 기초의회 및 주민참여 등에 대해 개괄적 내용을 살펴보기로 한다. 사실 독일은 유럽연합을 이끌고 있는 경제 강국이면서 동시에 정치선진국임은 누구도 부인하지 못한다. 지방자치의 오랜 역사와 함께 성공적으로 착근 시키고 있는 나라이기도 하다. 올해부터‘자치분권 2.0시대’를 맞고 있지만, 우리는 여전히 지방의 시‧군(市‧郡)을 기초지방자치단체라 부르는 것에 익숙하다. 그러나 독일의 지방자치 분권 시스템에서 우리의 시‧군에 해당하는 독일의 시‧군을 기초지방자치단체라고 부르면 왠지 어색할 것 같다. 오히려 기초 지방정부라고 부르는 것이 좋을 듯하다. 후에 언급되겠지만, 지방정부의 규모와 상관없이 나름대로 모두가 헌법에 버금가는 명확한 자기들만의 규정을 가지고 있기 때문이다.    독일의 지방자치제도는 1808년 프러시아 행정가이자 개혁가인 슈타인(F.v.Stein)의 도시개혁에서 출발, 1871년 비스마르크(O.v.Bismarck)에 의한 제국 통일 이후 더욱 발전을 거듭했으며, 19세기 말엽에 정당들이 지방정치의 주역으로 등장하기 시작했다. 독일의 지방자치 제도가 한 단계 업그레이드된 시기는 바이마르 공화국(1918~1933)때로 민주주의가 정착된 시기라 할 수 있다. 우리나라가 1961년 5.16 군사 쿠데타가 발발하면서 지방자치단체가 모두 해산되었듯이, 독일도 1933~1945년 히틀러가 집권했던 시절은 암흑기로 지방자치단체가 전면 폐지되는 등 우여곡절을 겪었으며 1990년 통독과 더불어 오늘에 이르고 있다.   독일 지방자치 분권 시스템에 본격적으로 들어가기 전에 우선 몇 가지 살펴볼 필요가 있다. ❶민주 시민교육 및 정치교육시스템 ❷정당 시스템 ❸지방의회선거제도 등의 핵심을 짧게나마 압축적으로 짚어봐야 한다. 이 세 가지는 독일 지방자치 분권 시스템과 상호 깊게 관련되어 있기 때문이다.      <표 1> <표1> 독일 연방의 자치 분권시스템을 도표화 한 것으로 분홍색부분의 <자치시>와 <군> 그리고 <군소시읍면동>이 추후에 본격적으로 살피게 될 독일의 기초지차체 분야 들이다. 적힌 갯수는 현재 독일 기초지자체들의 통페합으로 인해 점진적으로 다소 줄어드는 추세에 있다. 독일에는 인구 1,000명에도 못 미치는 기초지자체가 있는데 우선적인 통폐합 대상이 된다   우선 <표1>에서 보는 바와 같이 독일연방 16개(州)(도시州 3와 일반州13)에서는 각기 다른 헌법을 가지고 있기에 16개州는 16개의 나라로 구성됐다고 보면 된다. 도시州 3개와 일반州 13개 밑에 존재하는 지방자치단체(우리의 시/군/구에 해당하는 Kreisfreie Stadt 107개와 Kreis 294개 그리고 우리의 작은 도시와 읍면동에 해당하는 Gemeinde 11,000개가 있다)역시 헌법과 맞먹는 각기 다른 규정을 가지고 있으므로 각州와 그 하위체제에 해당하는 많은 지자체들의 시스템을 상세히 들여다 보게되면 조금씩 다른 규정으로 운영되고 있음을 반드시 인지해야 한다. 독일의 州나 州의회를 우리나라 광역권으로 번역하는 경우도 있는 데, 이는 절반만 맞는 표현으로 올바른 번역이 아니다. 독일의 기초지자체나 기초의회 등은 다음 호부터 상세하게 살펴보게 되니 일단 여기서는 개략적인 상황만 파악만 하면 될 것이다.   ◆ ❶민주 시민교육 및 정치교육시스템,  보수·진보 초월한  초당파·중립적 입장 철저 견지    민주 시민교육 및 정치교육시스템은 제2차 세계대전 후 독일의 민주주의 정착에 크게 기여했으며, 통일 후에는 사회통합에도 중요한 역할을 하고 있는 것으로 평가되고 있다. 독일의 민주시민교육은 공공영역, 민간영역, 정치영역에서 다양하게 이루어지고 있다. 공공영역의 교육기관으로는 연방정치교육원(Bundeszentrale für politische Bildung), 16개 주(州)정부차원에서 이뤄지는 주(州)정치교육원, 각급 학교, 시민대학 등을 꼽을 수 있으며, 민간영역의 교육으로는 교회, 노동단체를 포함한 사회 및 시민단체의 교육을 들 수 있다. 정치영역의 교육으로서는 각 정당 및 정치 재단의 교육이 있다.   독일정치교육에서 빠지지 않는 중요한 기본 원칙이 있다. 독일정치에 관련 있는 사람이면 한 번쯤 들어 봤을 바로 ‘보이텔스바흐 합의’(Beutelsbacher Konsens)다. ‘보이텔스바흐 합의’는 독일 정치교육의 상징이며 정치 관련 교사들의 필수적인 구성요소다. 지난 3월 9일 대선을 치렀고 앞으로 6.1 전국동시지방선거를 앞둔 우리가 주목해야 할 대목은 바로 철저하게 초당파적·중립적인 입장을 견지하면서 동시에 정치적 도구화를 방지하고 이념적 갈등 해소 방안을 모색한다는 점이다. 비생산적인 불필요한 진영논리에 함몰되는 상황을 방지하자는 것이 목적이다. 뒤에서 우리는 곧 독일의 자그마한 기초지방의회에서조차 좌우를 넘나드는 여러 정당이 존재하는 것을 보게 된다. 이 같은 현상은 독일 시민들을 위한 이 같은 합리적인 정치교육시스템과 절대로 무관치 않다.   독일은 1968년 학생운동을 거치면서 보수와 진보의 정치적 양극화 현상이 심화 되어 갔는데 이를 위해 1976년 11월 독일 남서부의 소도시 보이텔스바흐에서 “정치교육에서의 합의 문제 (Das Konsensproblem in der politischen Bildung)”라는 주제하에 진보와 보수 진영의 저명한 정치교육학자들을 초청해 학술대회를 개최하면서 ‘보이텔스바흐 합의’가 도출됐으니 당연한 일이기도 하다.   이같은 독일 시민들의 정치교육에 중심 역할은 연방정치교육원이 맡고 있다. 연방정치교육원은 1952년 11월 25일 '지역 정치교육을 위한 연방 본부'라는 명칭으로 설립됐다. 연방 내무부 산하에 설치된 기관으로 내무부의 지휘·감독을 받게 되어 있지만, 실제는 높은 독립성을 보장받고 있다. 연방정치교육원의 민주시민교육 내용은 기본법에 입각한 인권존중, 자유, 평등, 법치주의 등 민주주의 사회에 중요한 사항들을 기본으로 하고 있다.    그러나 시대나 상황에 따라 교육 매뉴얼이나 비중 그리고 항목 등은 달라지기도 한다. 독일의 정치 및 민주시민교육은 전반적으로 성공리에 시행되었다고 평가받고 있지만, 최근 들어 몇 가지 보완 작업에도 중점을 두고 있다. 인구구조의 변화 및 이민, 난민 문제 등이 여기에 속한다. 독일 사회의 인종적, 사회적인 양극화와 관련된 것들을 원만하게 연 착륙시켜 시키자는 의도에서다. 현재 우크라이나 전쟁으로 인한 우크라이나 난민을 감싸주려는 팻말을 들고 난민을 받아주는 독일인들의 모습을 메스컴에서 우리는 종종 볼 수 있다. 이러한 현상들도 독일연방정치교육원과 무관치 않는 것들이다.   ◆ ❷정당 시스템, 지역정당 설립 자유롭고 지방의회 선거에선 유권자단체도 정당으로 인정   다음으로 <독일 지방자치 분권 시스템과 주민참여>를 이해하기 위해서는 정당시스템을 살펴볼 필요가 있다. 독일에는 어느 작은 도시든 마을이든 쉽게 정당을 찾을 수 있다. 생활 밀착형 정당이라고 말해도 될 정도다. 독일의 주요 정당의 홈페이지에 들어가 자신의 거주지역을 입력하면 가장 가까이 있는 지역 사무실이 안내된다. 누구나 주변에서 쉽게 정당을 쉽게 찾을 수 있다는 얘기다.   정당이란 원래 지역사회와 국가에 대해 자신의 이상을 실현하고 당의 인재를 등용할 수 있도록 정치 권력을 획득하는 결사체다. 정당은 지역주민과 국민의 정치적 의사 형성에 기여하고 정치적 의사결정의 중요한 매개체가 된다. 그러기 위해서는 상응하는 공직 후보를 지명하게 되고 결과에 따라 정치적 의사를 실현하는 기회를 맞게 된다. 물론 잘못된 정책이나 판단에 대해서는 반드시 책임지는 과정을 거치게 되는 것이 정당이기도 하다.   독일의 지방자치분권시스템에서 놓쳐서는 안 될 것 중의 하나도 정당설립요건이다. 바로 우리나라와 비교되는 독일의 지역 정당설립과 지역 정당 활동과 관련되는 것들이다. 독일의 지역 정당은 전국단위 선거 참여 여부와 상관없이 지방선거에만 참여하는 것을 목적으로 활동하기도 한다. 정치적 활동 범위를 해당 지역으로 한정하고, 해당 지역의 주민 등 지역과 이해관계를 긴밀히 공유하는 주체들과 지역민들이 당원으로 참여한다. 다양한 지역적 및 분야별 삶의 욕구가 다원적으로 분출되는 오늘날 지역민들의 자발적인 참여가 극대화되면서 효율적인 자치분권시스템을 가능케하는 정당시스템으로 자치분권 2,0시대에 우리가 주목해야 할 대목이다.   이처럼 전국규모의 연방 차원뿐만 아니라 주(州) 그리고 아래의 지역 단위에서도 얼마든지 지역 정당 활동이 가능하다는 얘기다. 우리나라 정당설립 요건처럼 중앙당에 본부를 두고 5개 이상 시･도당을 가져야 하며 또 각 시･도당은 얼마 이상의 당원을 가져야 한다는 등의 규정이 없어 비교적 정당설립이 중앙이나 지역 등에 상관없이 자유롭다. 지역주민의 자유로운 정치참여가 가능한 정치적인 인프라가 잘 갖춰져 있는 것이다.   나중에 언급되지만, 비례대표제를 실시하고 있는 독일 지방의원 선거에 있어서 정당 명부를 작성할 때 유권자단체 등의 단체조차도 정당으로 간주한다는 점에 주목해야 한다. 그만큼 지방의회에서 참여하는 방법이 광범위하다는 것을 의미하며 지방분권자치시스템에 긍정적 역할을 미치고 있다. 최근의 경향을 보면 독일 전역에서 유권자단체의 활동이 지역 정치에서 증가하는 것으로 나타나고 있다.   ◆ ❸지방의회선거제도, 주민 의중 극대화하는 누적과 분할 투표,  자치분권2.0시대 던지는 시사점 커   그다음에 살펴봐야 할 것이 지방의회선거제도다. 독일 연방하원선거, 주의회선거, 지방의회 선거를 관통하는 주요한 공통분모적인 선거제도의 핵심을 짧게나마 살펴봐야 <독일 지방자치 분권 시스템과 주민참여>에 관한 이해가 가능하다. 독일 선거제도에서 가장 근간이 되는 시스템의 핵심은‘Personalisierte Verhältniswahl’인데 우리나라에서는 의인화된 비례대표제 혹은 혼합비례대표제 등으로 번역되고 있으나 의미가 전달되기 쉽지 않다. 그냥 연동형 비례대표제 혹은 독일식 비례대표제도 부르는 것이 좋을 듯하다. 핵심은 정당득표율에 따라 의석수가 우선적으로 정해지는 것을 의미한다.    보통 투표용지를 보면 지역구 후보 명부, 비례대표 후보 명부, 정당 등에 기표하게 되는데 우리와는 달리 지역구 후보가 동시에 비례대표 후보로 등재된다. 당선자는 아래 예에서 언급되지만, 정당의 의석수는 누적과 배합을 통해 획득한 득표수의 총합으로 결정되며 당선인은 후보간 다득표자 순으로 채워진다. 당선자 숫자가 정당 득표율에 따라 배분되는 의석수 보다 적을 경우, 모자라는 의석수 만큼 비례대표를 배정 받게 되는 시스템으로 사표(死票)를 최소화하면서 정당을 중시하는 시스템이다. 반대의 경우는 당연히 추가적으로 배정받지 못한다.    지방의원 선거도 독일의 16개 주별로 차이가 있지만, 공통부분은 역시 이 같은 비례대표제를 응용하고 있다. 다시 강조하지만 정당득표율에 따라 우선적인 지방의원 의석수가 배정된다고 보면 무리가 없다. 지방의회 대부분은 일정 부분을 득표해야만 하는 봉쇄조항도 위헌판정을 받아 없어지는 추세다. 그만큼 지방의회에는 다양한 정당들이 쉽게 진출할 수 있도록 길을 터놓고 있는 셈이다.(참고로 독일 연방의회는 정당의 난립을 막기 위해 득표율 5%의 봉쇄조항을 그대로 유지하고 있다)   독일 지방의회 선거의 특징은 누적투표제(kumulieren)와 분할투표제(panaschieren) 가 대표적이며 ‘지방분권2.0시대’를 맞이하는 우리나라 지방의회에는 중요한 의미와 시사점을 던지고 있다. 독일 지방의회 기표권은 州에 따라서 유권자 한 사람당 3~5표 혹은 지방의원 의석수만큼 기표권을 가진다. 출마자 수 만큼 기표권을 가지는 州는 바덴뷔르템베르크, 바이에른, 헤센, 라인란트팔츠, 슐레스비히홀슈타인 등이다. 예를 들어 어떤 지방의회의 의석수가 30명이면 유권자 한 사람당 30표의 기표권을 가지게 된다. 바이에른州 경우 주민 1,000명 이하인 지방의회의 의석수는 8명 정도며 뮌헨 같은 큰 도시는 80명에 이른다.   만약 인구 15만 정도의 안동이 독일 바이에른州에 존재한다면 지방의회 의석수가 45개 정도가 되며 유권자는 한 사람당 45표의 기표권을 가진다. 그리고 각 후보자나 각 정당에게 누적으로 행사할 수 있는 표는 3표를 초과하지 못하도록 규정해 놓고 있다. 45표를 가진 유권자는 마음에 드는 후보자 15명을 골라 3표씩 몰표(kumulieren)를 줄 수도 있고 다양한 정당의 후보자 45명에게 1표씩 나누어(panaschieren)투표할 수도 있다. 물론 두 세명에게 3표씩 기표하고 나머지에게는 1표씩만 기표하는 등 여러 가지 분할과 누적의 배합을 살리는 기표를 행사할 수 있다. 배합의 묘는 오직 유권자의 몫이다.(노르트라인-베스트팔렌, 자를란트州 등에서는 의석수와 관계없이 오직 1표만을 행사하도록 해 누적이나 분할 투표 등을 원천 봉쇄하기도 한다)     이 같은 누적과 분할 투표는 정당이나 유권자단체에서 지역민들의 의사와 상관없이 인위적으로 자기 사람을 등장시켜 당선시키는 행위를 힘들게 만들고 있다. 유권자 재량의 확대가 최대화 된다는 뜻이다. 정당이 일방적으로 만들어 놓은 후보자리스트의 영향력이 줄어들 수밖에 없다. 누적과 분할 투표는 지역민들로 하여금 투표 참여와 지방의회에 관심을 고취시키는 역할도 겸하고 있다.    최근 들어서는 정당을 통해 당선된 시의원이나 군의원들의 보다는 유권자단체를 통해 당선되는 지방의원의 비중이 높아지고 있다. 이는 지역주민의 생활과 밀접한 당면 현안들이 의제화 될 수 있다는 점에서 진정한 의미의 지방자치 실현에 기여 하는 바가 크다는 의미를 지니고 있다. ‘지방분권2.0’시대를 이제 막 열어가는 우리에게 던지는 커다란 시사점이 되고 있다. (다음 호에는 좀 더 구체적인 기초단체와 의회 등을 살펴보기로 한다)  <영남의정뉴스 기획취재팀, 협조: (주)유럽경제문화연구소>
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    2022-04-17
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