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기사입력 : 2023.04.25 15:40
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■ 지방시대 기초의회와 기초자치단체의 향후 위상 下(6)

     기관구성 다양화 해외사례와 향후 검토 방안과 대응 전략 

 

◆ 해외 주요 지방자치단체 기관다양화구성 사례

    미국 지방 정부별로 기관구성형태가 다양, 영국은 주로 기관통합형인 리더내각형

    독일은 시장이 의회 의장을 겸직하는 기관절충형 남부독일형으로 대체 되는 추세

 

<미국>은 50개 주(State)와 한 개의 특별구(워싱턴)로 구성된 연방국가이다. 주별로 지방정부의 명칭과 종류에 차이가 있으나, 전체적으로 유사한 구조를 취하고 있는 것으로 나타나고 있다. 주요 외국의 지방자치 연구에 의하면 미국은 지방정부별로 기관구성 형태가 매우 다양하며, 자치헌장을 제정하여 지역별 기관구성 형태를 선정하고 있다. 이 중에서 기초자치단체로 볼 수 있는 시정부의 기관구성 형태를 보면, 첫째 시장-의회형, 둘째 의회관리자형, 셋째 시위원회형으로 구분할 수 있다. 첫째, 시장-의회형은 주민들이 시장과 의회를 직접 선출하고, 상호견제가 가능한 기관분리형에 속한다. 시장이 집행권을 행사할 수 있는 권한의 강도를 따라 강시장형과 약시장형으로 구분할 수 있다. 둘째, 의회-관리자형은 유권자들이 시의회를 선출하고, 시의회가 시의 관리자를 지명하는 기관통합형이다. 셋째, 시위원회형은 유권자가 위원회 위원들을 직접 선출한다. 입법과 집행기능을 통합적으로 가지고 있는 위원회의 위원들이 정책을 수립하고 동시에 집행부의 주요 부서를 주관하는 기관통합형에 가깝다.

 

<영국>은 잉글랜드(England), 웨일즈(Wales),스코틀랜드(Scotland), 북아일랜드(NorthernIreland)로 구성된 단일국가이면서 지역 간에 자치권이 강한 성격을 지니고 있는 나라다. 영국은 2000년에 지방정부법(Local Government Act 2000)을 제정했다. 동법에 지방정부의 기관구성 형태를 제시하고, 이 중에서 주민투표에 의해 선택할 수 있도록 하고 있고 있으며 이 법이 제정되기 전에는 모든 지방정부는 직선에 의해 구성되는 의회가 집행기관도 함께 수행하는 기관통합형이었다. 그러나 정치적 책임 소재가 모호하고, 정책 결정이 비효율적이란 비판 등이 있어서 지방정부의 개혁을 위해서 기관구성 형태의 변경 관련 제도가 도입된 것이다. 지방정부법에서 제안하는 기관구성 유형은 네 가지로 첫째 시장-내각형, 둘째 리더-내각형, 셋째 위원회형, 넷째 장관 으로부터 승인받은 기타 협약으로 구분된다. 첫째, 시장-내각형은 직선 시장을 선출하고, 시장이 집행내각을 지명하고 운영하도록 하는 유형으로 시장의 권한이 다른 유형에 비해 상대적으로 강한 특징을 나타내는 기관통합형에 가깝다. 둘째, 리더-내각형은 시의원 중 리더가 시장의 직위를 수행하는 경우이다. 집행기관의 업무수행은 전문성을 가진 관료를 책임행정관(chiefexecutive)으로 임명하고, 그가 집행기관의 운영을 하도록 하는 기관통합형이다. 셋째, 위원회형은 지방의회가 집행위원회를 조직하여 위원회와 소속 공무원에게 권한을 위임하는 것이다. 영국의 지방정부 기관구성 유형 중에서는 리더내각형이 약 80%로 다수를 차지하는 것으로 파악되고 있다.

 

<독일>의 경우 州법에 의해 지방자치단체의 기관구성형태가 정해지며 기초자치단체도 당연히 州가 정한 기관구성형태를 따르고 있다. 독일의 기관구성형태는 남부에서 주로 채택하고 있는 시장 중심의 남독일형 모델과 북부지역에서 채택하고 있는 의회 중심의 북독일형 모델, 그리고 헤센 州 등의 이사회형 모델 등이 있다. 남독일형 모델에서 의회 의원과 시장 모두 시민의 직접 선거로 선출된다. 과거에는 서로 임기를 달리하여 독립성을 유지했다. 예를 들어 의회의 임기를 5 년으로 하면, 시장의 임기는 8년으로 하는 식이었다. 최근에는 의회와 시 장의 임기가 모두 5년으로 수렴되고 있는 추세다. 남부독일 일부 주에서는 의회 에서 의원 가운데 대표(부시장)를 뽑아 시장 아래에서 행정기관을 감독하게 하기도 한다. 남독일형 모델에서 시장은 막강한 지위를 차지한다. 남독일형 모델은 시장이 의회 의장 등을 겸직하는 기관절충형에 속한다. 시장은 시민에 의해 직접 뽑히기 때문에 독립된 민주주의적 정통성을 갖는다. 이는 시장의 추진력을 보장하고 강화해 준다. 시민의 지지를 바탕으로 자신의 계획을 실행에 옮길 수 있기 때문이다. 북부 독일형 자치헌법은 1945년 이후 승전국 영국의 점령지였던 노르 트라인-베스트팔렌과 니더작센 주에 도입되었다. 이 모델에서는 게마인데(독일 지방자치단체의 최소단위, 읍면동)의회가 가장 중요한 기관이 되었다. 의회는 시장을 선출했는데, 시장은 단순히 의회 의장의 역할을 할 뿐이었다. 이와 별도로 의회는 실질적으로 행정을 총괄하는 행정시장을 선출하기도 했다. 하지만 이 시스템은 1990년대 들어 대부분 남부독일형 모델로 대체 되는 추세다. 헤센 주에서는 여전히 과거 프로이센에서 만들어진 이사회 자치법 을 그대로 유지하고 있다. 게마인데 의회가 정치의 중심이 되는데, 의회는 의회의 의장과 이사회의 위원을 선출한다. 시민의 직접 선거로 뽑힌 시장은 이사회의 의장이 되며, 이사회는 행정기관을 지휘하고 감독한다.

 

◆ 기관구성 다양화 논의와 연구의 필요성

    지방자치단체 조직 유연성 및 단체장 권한분산 등에 따른 행정적·정치적 관점의 효율화에 의미 지녀

 

전문가들은 지방자치단체 기관구성 다양화에 대한 논의는 오히려 학술적 차원의 논의를 통해 정부의 정책 아젠다로 부상한 것으로 파악하고 있다. 지방의회의 경우 우리의 기관대립형(지방자치단체장 중심형, 강단체장)이 지니는 문제의 해결방안으로 기관구성 다양화를 주장하는 반면, 지방자치단체는 구체적인 방향을 제시하지 않고 있었다는 것이다.

 

지방분권에 관한 사회적 논의가 활발히 이루어진 것과 달리, 기관구성 다양화 필요성에 대한 국민 인식이 높지 않았기 때문에 학계와 정부가 이에 대한 사회적 논의를 주도하고 있는 정도로 파악되고 있다. 논의의 핵심적인 내용으로는 △주민투표를 통해 기관구성 형태를 주민이 스스로 선택함으로써 풀뿌리 민주주의 강화 △지방자치단체 형태 다양화를 통해 단체장에게 집중된 과도한 권한을 분산하여 실질적인 견제와 균형 도모 △지역 여건과 특성의 차이에도 불구하고 통일적인 기관구성 형태만을 구성하는 데 따른 신속하고 탄력적인 행정운영 한계 극복 △기관구성 다양화를 통한 효율적 지방정부 운영 및 비용의 절감 등이다. 물론 비용 절감의 문제는 기관구성의 형태에 따라 편차가 클 수 있지만, 비용 절감보다는 지방자치단체 조직 유연성 및 단체장 권한분산 등에 따른 행정적·정치적 관점의 효율화가 더 큰 의미를 지닌다고 볼 수 있다.

   

기관구성 다양화와 관련된 국내외 연구 동향을 보면 우선 국내의 경우, 획일적 기관구성 방식의 문제점을 지적하고 지방자치단체 권한분산과 변화하는 환경변화에 대한 대응 등을 위해 기관구성 형태의 다양화 필요성을 제기하는 연구가 주가 되고 있다.

 

해외에서는 다양한 기관구성 형태별 분포와 장단점 분석을 진행하고 있으며, 국내에 없는 책임행정관제도, 지방자치단체 규모나 특성에 적합한 기관구성 형태 등에 대한 연구가 진행되고 있다. 앞에서 살펴보았지만, 미국의 경우 기관통합형과 기관대립형의 경계가 무너지면서 절충형의 다양한 기관구성 형태가 증가 되고 있는가 하면 독일 등 유럽의 경우 전통적으로 기관통합형을 가진 국가가나 州가 많았지만 많았다. 그러나 현제 독일의 경우, 많은 지역에서 단체장의 리더십 강화를 위한 단체장 직선제 형태인 남독일형의 기관절충형으로 수렴하는 변화의 흐름이 나타나고 있다.

 

따라서 기존의 정책적 논의에서 제시된 기관구성 다양화 유형에 국한되지 않고, 해외사례 검토 등을 통해서 보다 다양한 기관구성 형태와 방식 유형을 개발하는 것이 필요하다고 전문가들은 한결같이 지적하고 있다.

 

◆ 기관구성 다양화와 관련된 기초지방정부협의회의 향후 검토 방안과 대응 전략

    기관구성 다양화의 성공 여부는 지방의회의 충분한 역량이 전제 돼야

    기관구성 다양화의 논의의 진전을 위해‘정당공천제폐지’ 선행 주장도

    충분하고 제대로 된 의견수렴과 공론화 과정 거쳐 신중히 추진해야

   

지난 문재인 정부의 행정안전부에서는 기관구성다양화와 관련해 다음과 같은 4가지 모델의 도입방안을 검토한 바 있다.<표7:자치단체 기관구성 형태 도입방안(지난 정부 행정안전부)>에서 보는 바와 같이 ❶자치단체장 지방의회 선출형 : 지방의회가 자치단체장(지방의원은 제외)으로 지원한 중 자치단체장을 선출하고, 지방의회 소속으로 독립성 확보를 위한 감사위원회 설치하는 등 자치단체장 권한은 현행 인사・조직권한 유지하는 모델 ❷지방의회의원의 집행기관 참여형 : 지방의회가 지방의원 중에 자치단체장을 선출하고, 자치단체장이 지명하는 지방의원이 집행위원으로 집행기관에 참여 등 견제와 균형을 위해 의장 당적 보유 금지, 지방의회 소속 감사위원회 설치 모델 ❸자치단체장 권한분산형 : 자치단체장의 선출방식은 주민 직선을 유지하고, 자치단체장의 인사・감사・조직・예산편성권에 관한 권한을 지방의회 등으로 분산하는 등 부단체장 지방의회 인사청문 및 동의, 산하기관장 지방의회 인사청문회, 지방의회 소속 감사기구 설치 모델 ❹자치단체장-지방의회 주민직선 현재의 기관대립형 모델 등이다.

 

<표7> 지난 정부의 행정안전부에서 검토된 기관구성다양화 모델

그림7.png

 

현재 기초지방정부협의회인 대한민국시장군수구청장협의회에서 발간하는 최근 기초지방정부 정책리포트에 의하면 자치단체 기관구성 다양화는 지방자치의 다양성 확보와 주민선택 확대라는 기본적 취지에는 공감하고 있다. 그러나 몇 가지 측면에서 신중히 검토・추진되어야 하는 것으로 나타나고 있다.

 

첫째, 현재 기관구성 다양화의 논의가 ‘자치단체장 간선제’로의 회귀나 ‘자치단체장 권한분산’에 지나치게 무게의 중심을 두는 것이 아니냐는 지적을 받을 수 있다는 것으로 우리나라 민주주의의 기본정신을 후퇴시키거나 지방자치 원리에 부합하지 않는 원리는 없는지 등에 대한 입체적 고민이 있어야 한다는 것이다. 현재 자치단체장이나 집행부에 권한이 다소 집중된 측면은 있으나 기관구성 다양화의 성공 여부는 지방의회의 충분한 역량이 전제되어야 한다는 의견도 있다. 그렇지 않을 경우는 집행부와 지방의회 간 또 다른 견제와 균형의 문제가 발생하면서 이에 따른 지방행정의 비효율 및 주민 혼란과 불편 등을 초래할 우려가 있기 때문이다.

 

둘째, 우리나라 지방정치 현실에서 기관구성 다양화의 논의가 진전되기 위해서는 ‘정당공천제폐지’가 선행되어야 한다는 지적이다. 지금과 같이 정당공천제(중앙정치)가 지방정치를 좌지우지하는 현실에서 자치단체장을 의회가 임명하거나 의원이 겸직하는 경우, 주민의 의사보다는 집권당이나 의회 다수당의 의지와 이해관계에 따라 정책이 결정・집행되면서 지방자치와 지방행정의 중앙정치 예속화는 더욱 심화 될 우려가 있기 때문이다.

 

셋째, 기관구성 다양화는 자치단체장과 집행부의 권한과 역할・기능뿐만 아니라 지방의회 지역사회-주민과의 관계에서도 중대한 변화를 초래하므로 충분하고 제대로 된 의견수렴과 공론화 과정을 거쳐 신중히 추진해야 한다는 것이다. 기관구성 다양화의 논의는 이제 시작 단계로서 구체적으로 기관구성 형태, 채택 여부 등에 대해서는 충분한 논의가 이루어지지 않은 상태이며, 무엇보다 국민적 이해와 공감대가 형성되지 않고 있어 아직은 시기상조라는 판단 때문이다. 지난 정부의 행정안전부가 2022년 2월 전국 시도 및 시군구를 대상으로 의견수렴을 추진한 바 있으나, 제대로 된 의견수렴을 하지 못한 것으로 파악되고 있다. 따라서 기관구성 형태 변화의 직접적 당사자인 자치단체장과 지방의원, 기관구성 형태변경을 선택해야 하는 주민 의견을 적극적으로 수렴하고, 국민 공감대와 사회적 합의 등 충분한 공론화를 거쳐 보다 신중히 추진해야 한다는 입장을 견지하고 있다. 앞서 언급했지만, 세부적인 입법화가 조속히 이뤄진다면, 다음 민선 9기에 실시될 가능성도 배제할 수 없다.

 

한편 한국지방행정연구원 자방자치 정책브리프 144호에 의하면 기관구성 형태와 관련된 선호도가 언급되고 있어 주목을 끌고 있다. 우리나라 기관구성 형태에 대한 선호도는 △지방의회의원 직선+지방의회가 행정전문가를 채용해 단체장 역할을 수행하는 방식(45.4%) △현재 단체장의 권한을 부단체장이나 의회에 배분하고 기관구성방식을 유지하는 방식(38.4%) △지방의회의원 직선+지방의회의장이 단체장 역할 수행(16.2%) 등으로 나타났다. 그러나 구체적으로 각 기초자치단체 등 세부적 지역의 기관구성 형태를 변경하게 될 경우, 지역의 상황에 맞는 전혀 새로운 형태의 기관구성 방식을 설계할 가능성과 함께 선호 역시 달라질 수 있으므로 사회적 공감대 형성이 필요한 것으로 분석되고 있다.

   

대한민국시장군수구청장협의회는 기관구성 다양화 추진 관련 추이를 지속적으로 점검하면서 필요시 전문가는 물론 시군구 의견을 적극 수렴하고, 행정안전부・국회 등 유관기관 과의 업무협조 체계를 구축해 나갈 계획이다. 협의회 차원에서 전문가 및 시군구 의견수렴과 함께 중앙부처, 국회, 연구기관 등 유관기관 과의 업무협조체계를 유지하면서 기초지방자치단체의 기관구성 다양화를 신중히 추진해 갈 것으로 전망된다. (영남의정뉴스 기획취재팀) < 이 기사는 안동시의회의 지원을 받아 작성했습니다>

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