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기사입력 : 2023.04.15 15:14
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■ 지방시대 기초의회와 기초자치단체의 향후 위상上(5)

    기관구성 다양화와 기초의회 및 기초지방자치단체 미래 

 

 

윤석열 정부의 핵심 국정과제인 ‘지역 균형발전’의 ‘컨트롤 타워’ 역할을 담당할 ‘지방시대위원회’ 출범이 늦어지고 있다. 저출산·고령화와 수도권 쏠림현상 등으로 국내 비수도권 지역의 인구가 감소하는 ‘지방소멸’시대에 진입했다는 분석이 나오는 가운데 새 정부는 ‘새로운 지방시대’를 목표로 추진하는 지방분권·균형발전 통합법 제정이 지연되면서 지방의 위기감은 더욱 고조되고 있다.

 

행정안전부는 지난해 9월 ‘지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법’을 입법 예고했다. 하지만 여야 간 공방으로 올해 3월 22일에서야 제정안이 국회 행정안전위원회 전체회의를 통과, 본회의를 앞두고 있는 상황이다.(2023년 4월15일 현재)‘지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법이 제정되면 지방자치분권위원회와 균형발전위위원회를 통합한 지방시대위원회가 설치되면서 본격적인 윤석열 정부의 지방시대를 열어가게 된다.

 

 

우동기 국가균형발전위원장은 지난해 10월 대통령실 출입 지방기자단과의 간담회에서 “지방시대위원회는 대통령에게 정책을 건의하는 단순 자문위원회가 아니라, 분권과 균형발전에 관한 핵심적인 정책을 심의·의결하고 법적 구속력을 갖춘 분권과 균형발전의 최고 의사 결정 기구가 될 것”이라고 언급한 바 있다. 우 위원장은 또 현재 중앙과 지방의 관계로는 국가가 처한 위기 상황을 극복할 수 없다며 이제는 지방정부가 중심이 되고, 국가가 해 오던 일의 상당 부분을 지방정부가 해야 함을 강조하고 있다.

 

지방시대의 균형발전과 지방분권정책은 지방정부가 원하는 방향으로 가야 하는 건 너무나 당연하다. 지방소멸 위기가 닥쳐 다가왔기에 계획 수립과 실행에도 가능한 속도를 내야 한다. 또 균형발전을 뒷받침하는 지방분권 강화도 필수적인 만큼 이를 통합 추진할 향후 지방시대위원회에 거는 기대가 크다. 대한민국 어디든 균등한 기회를 가지는 것은 지극히 당연하다. 그러나 이제라도 그것이 가능하려면 지방도 자생력을 키워나가지 않을 수 없다. 지방자치단체의 역할이 그만큼 중요하다는 얘기다. 특히 기초의회 및 기초지방자치단체의 위상과 역할은 두말할 나위가 없다. 이 같은 위상과 역할을 결정하는 변수는 어떤 것이 있을까. 기초의회 및 기초지방자치단체의 위상과 역할의 큰 물줄기, 그야말로 대변혁은 지방자치단체의 기관구성 다양화에 달려 있다.

 

◆ 기관구성 다양화와 미래 기초의회의 및 기초지방자치단체 위상

    2021년 1월 12일 전부 개정된 「지방자치법」에서 근거 마련

    후속 법안이 마련되고 이르면 다음 민선 9대부터는 가능할 수도

 

지방분권 고도화를 위해서 지방자치단체가 스스로 통치구조를 선택, 설계할 수 있는 권한(구성자치권, structural autonomy)이 확대될 필요가 있다. 구성자치권은 주민이 지방자치단체의 근간이라 할 수 있는 기관구성(형태) 및 구조에 관한 자기 결정권을 부여하는 것으로 높은 수준의 지방자치권 확보의 근간이 된다.

 

‘지방자치단체 기관구성(형태) 다양화’란 지방자치단체의 의결기관인 의회 및 집행기관인 단체장의 선출방식을 지역에 맞게 선택할 수 있도록 하는 것으로, 자치단체의 집행기관과 의결기관의 구성형태와 관련된 다양화를 말한다. 즉 집행기관과 의결기관이 분리되는‘기관대립형’ 또는 하나의 형태로 통합된‘기관통합형’ 혹은 절충형 등 다양한 형태를 말한다. 이는 집행기관과 의결기관이 획일적이지 않고, 지역이나 지방자치 여건에 맞게 지방자치의 다양성을 확보하기 위해 존재한다는 의미이기도 하다.

 

헌법 제118조 제1항에 따르면 지방자치단체에는 의회를 두도록 하였으나, 지방의회의 조지기, 권한, 의원선거 및 지방자치단체장 선임방법 등 조직의 운영에 관한 사항도 법률로 규정함을 명시하고 있다. 또 헌법에서 현재와 같이 단체장-의회로 이원화된 기관대립형의 기관구성형태만을 제시하고 있는 것은 아니며, 기관대립형의 기관구성의 구체적인 방식 등에 관한 세부적인 사안 역시 법률에 위임하고 있다. 따라서 헌법의 개정 없이, 현행 지방자치법 개정만으로도 기관구성 다양성을 규정할 수 있다.

 

우리나라는 2021년 1월 12일 전부 개정된 「지방자치법」이 공포되었으며 이 법은 2022년 1월 13일부터 시행되어 오고 있다. 이때 개정된 「지방자치법」 에 지방자치단체의 기관구성 다양화를 위한 근거가 마련되고 있다. 지방자치법 제4조(지방자치단체의 기관구성 형태의 특례) ① 지방자치단체의 의회(이하 “지방의회”라 한다)와 집행기관에 관한 이 법의 규정에도 불구하고 따로 법률로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장의 선임방법을 포함한 지방자치단체의 기관구성 형태를 달리 할 수 있다.② 제1항에 따라 지방의회와 집행기관의 구성을 달리하려는 경우에는「주민투표법」에 따른 주민투표를 거쳐야 한다. 지방자치단체의 의회 및 집행기관 구성의 경우 별도의 법률로 정하는 바에 따라 지방자치단체장의 선임방법을 포함한 기관구성 형태를 달리할 수 있는데 이 경우에는 주민투표를 실시해 주민의 의견을 듣도록 하고 있다. 기관구성다양화는 이번 민선 8대에는 시행되지 않으며 후속 법안이 마련되고 이르면 민선 9대부터는 가능할 전망이다

 

 

현재 우리나라 지방자치단체의 기관구성 형태는 기관대립형(기관분리형으로 불리기도 한다)이다.(기관구성 형태별 유형은 다음 장에서 논의됨) 1991년에 지방의회의원, 1995년에 지방자치단체장을 주민선거로 선출하면서 지방의회와 집행부를 각각 분리 구성해 오고 있다. 특히, 지방자치단체장이 지방의회보다 권한이 강해서 기관대립형 유형 중에서도 강단체장(=지방자치단체장 중심형). 지방자치단체 기관구성 형태의 다양화에 대한 논의가 본격적으로 시작된 것은 2014년 대통령소속지방자치발전위원회가‘지방자치발전 종합과제’로 “지방자치단체 기관구성 형태 다양화”를 미래과제로 선정하면서부터다. 당시 지방자치단체의 기관구성 다양화 방안으로 자치단체장 중심형(현행), 자치단체장의 권한 분산형, 지방의회 중심형 등의 큰 틀에서 모형을 제시한 바 있다.

 

그리고 지난 정부 시절 2018년에도 발표한 <자치분권종합계획>에서도 “자치단체 형태 다양화”를 주요과제로 선정했다. 인구 규모, 재정 상황 등 지역별 여건에 따라 자치단체 기관구성 형태를 다양하게 운영하려는 수요가 있고, 주민의 기관구성 선택권 보장으로 풀뿌리 민주주의 가치를 실현하고자 해당 과제를 선정한 것이다.

 

 

◆ 지방자치단체 기관구성 3 형태별 주요 유형 6가지

   역사와 선거문화와 등 지역민 선호도가 결국 중요 변수

 

우리나라의 경우 앞에서 언급 했듯이 현재로서는 의회와 집행부가 분리된 기관대립형(혹은 분리형)이며 기관대립형 중에서도 지방자치단체장 중심형(강단체장형)에 속한다. 그러나 세계적으로 보면 많은 기관구성형태와 그에 따른 각 각의 많은 유형이 존재하며 각 각의 장단점을 가지고 있다. 그 나라와 지역이 가진 고유한 역사와 문화 그리고 주민들의 선호도 등 여러 가지 변수에 의해 정해진다고 봐야 한다. 결국은 지역주민들의 투표로 지방자치단체의 기관구성이 정해지는 것이 일반적인 현상이므로 주민 선호도가 가장 중요한 변수라고 말할 수 있다.

 

전문가나 학자에 따라 여러 가지 분류방법이 있겠으나, 여기서는 크게 3가지로 분류해 보기로 한다. 지방자치단체 기관구성 형태별로는 입법 및 의결기관인 지방의회와 집행기관인 지방자치단체장의 분리 여부에 따라 (A)기관대립형(=기관분리형), (B)기관통합형, 양자를 혼합한 (C)절충형 등 3가지로 대별 할 수 있다. 그리고 3가지 형태에 따라 유형을 개략적으로 분류해 볼 수 있는데 (A)기관대립형에는 △지방자치단체장 중심형과 △지방자치단체장 분산형, (B)기관통합형에는 △의회중심형과 △위원회형, (C)절충형에는 △지방자치단체장 지방의회의장 겸임형과 △책임행정관형 등 6가지 유형으로 중요한 모델은 거의 압축되는 셈이다. 아래 <표1> ~ <표6>에 보는 것처럼 주요 특징과 장단점이 정리되어 있는데 이것은 어디까지나 유형들의 공통분모를 찾아 이해를 돕기위해 편의상 정리 구분한 것임을 알려둔다.

 

<표 1>기관대립형,  지방자치단체장 중심형

그림1.png

 

<표 2>기관대립형, 지방자치단체장 분산형

그림2.png

 

 

 

<표 3>기관통합형,  의회 중심형 

그림3.png

 

 <표 4>기관통합형,  위원회형

그림4.png

 

 

 

<표 5>기관절충형,  지방자치단체장 지방의회의장 겸임형

그림5.png

 

<표6>기관절충형,  책임행정관형

그림6.png

 

                                   (영남의정뉴스 기획취재팀) < 이 기사는 안동시의회의 지원을 받아 작성했습니다>

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