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기사입력 : 2023.02.04 16:38
■ 2023년도 광역자치단체, 4대 핵심과제와 5대 실천과제 분석 (上)<3>
<지방과 중앙의 소통, 연방 독일 상원(Bundesrat)과 주지사협회(MPK)>
대한민국시도지사협의회는 신년기자간담회에서 윤석열 정부의 핵심과제인 확실하고 성공적인 지방시대를 열어가기 위한 방향도 제시했다. 진정한 지방시대는 중앙정부와의 협력을 기반으로 지방정부가 주도해야 하며 지방정부와 중앙정부 간 과감한 정책 혁신 경쟁을 펼쳐 지방주도의 ‘국가 대개혁’으로 이뤄내야 한다는 것이다. 그러면서 “이를 위해 2023년도 4대 핵심과제와 5대 실천과제를 발표하고 윤석열 정부의 국정운영 지방파트너로서 지방시대를 실현할 중심축 역할을 다 할 것”이라고 천명하고 있다.
올해 대한민국시도지사협의회가 선정한 4대 핵심과제는 ❶지방시대 실현-중앙지방협력회의 실효성 제고 ❷지속 가능 지방정부 5대 실천과제 ❸지방외교법 제정 ❹지방주도 국가 대개혁 등이다.
◆ ❶지방시대 실현-중앙지방협력회의 실효성 제고
독일 주지사협회(MPK) 각州 상호간 이해관계 조정, 중앙(연방)에 관철
중앙지방협력회의는 2021년 1월 12일에 전부 개정된 지방자치법 제186조에 의해 시행되고 있으며 '중앙지방협력회의의 구성 및 운영에 관한 법률'에 근거해 중앙행정기관장, 17개 시도지사, 지방 4대 협의체(대한민국시도지사협의회,대한민국시도지사협의회, 대한민국시도의회의장협의회, 전국시장군수구청장협의회, 전국시군자치구의회의장협의회)대표회장 등이 모여 지방자치 균형발전 관련 중요 국가정책을 논의하는 회의다. 중앙지방협력회의는 1, 2차가 진행됐으며 3차 회의는 오는 2월 10일로 예정되어 있다. 중앙지방협력회의는 대통령 주재 아래 지방정부 및 지방의회의 대표, 중앙부처의 장이 지방자치와 균형발전 관련 주요 정책을 심의·의결하는 수평적 국정운영 플랫폼으로 '제2 국무회의' 성격을 가진다.
대한민국시도지사협의회는 지방시대 실현을 위해 이 같은 중앙지방협력회의가 실질적인 효력을 갖도록 하고 ,이를 위해 지방지원단을 설치·운영해 지방정부가 주도하는 지역혁신을 통해 국가혁신을 실현해 나간다는 방침이다. 중앙지방협력회의 의장은 대통령이며 공동부의장은 국무총리 및 대한민국시도지사협의회장으로 구성된다.
대한민국시도지사협의회는 2023년 올해 중앙협력회의 운영 기조를 지방 주도로 국가적 현안을 의제화하고 향후 출범하게 될 지방시대위원회와 보완적 관계를 통한 지방시대 실현에 초점을 둘 방침이다. 또 지역혁신이 국가혁신으로 이어질 수 있도록 지속적인 지역혁신을 실현해 가게 된다.
올해 중앙지방협력회의 안건상정 주요 의제는 △지방중소벤처기업청, 지방고용노동청, 지방환경청 등 특별행정 기관을 시도로 일괄 이관 △지방교육재정 합리화 방안 △ 자치경찰제 전면 개편 △지역산업 재구축 방안(지역 주도 신산업 육성 및 지역혁신생태계 구축) △경제위기 대응 및 지방재정 지속가능성 제고 방안 △치안/안전 행정 국가-지방 간 사무 배분 조정 방안 △지방 청년 및 주민의 사회적 이동성 제고 방안 △국가전략으로서의 지방외교 추진 방안(지방외교법 제정) △교육자치 합리화 방안 등으로 설정하고 있다.
참고로 연방국 독일에도 우리나라의 중앙지방협력회의에 해당하는 주지사협의회(Ministerpräsidentenkonferenz: MPK)가 있다. 독일연방공화국 16개 州의 주지사들이 州와 관련된 주요 주제들을 논의하고 공통의 입장을 내세워 중앙(연방)에 대해 자신의 입장을 대변하는 기구 중의 하나다. MPK는 각州 상호간의 이해관계를 조정하고 이렇게 조정된 이해관계를 중앙에 관철시키는 것을 주요 목적으로 하는 협의회로 지방분권 및 자치분권이 제대로 정착한 나라에서도 주요한 역할을 하고 있다. 독일 주지사협의회는 연방정부 의사규칙 제31조에 법적근거를 두고 있다. 이에 의하면 중요한 경제문제, 사회문제 그리고 재정문제를 토론하고 중앙과 주에서 통일적인 정책을 조율하기 위해 연방수상(Bundeskanzler)과 회의를 갖는다고 되어 있다.
독일 주지사협의회는 1년에 4번 정기적으로 개최된다. 협의회의 처음은 의장직을 맡은 주에서 열리고 이후 1년에 세 번은 연방의 수도인 베를린에서 회의를 갖는다. 연방에 대한 견해를 대표하기 위해서는 1년 두 번에 걸쳐 주지사협의회가 내린 결론을 연방수상에게 전달할 기회를 갖는다. (독일에서 지방분권과 지방자치에 기여하는 또 다른 주요요소는 상원이다. 상원은 뒤에서 언급된다)
◆ ❷지속 가능 지방정부 5대 실천과제
독일 상원(Bundesrat), 연방과 연결 고리, 기초지방단체 주민 이익 관철
대한민국시도지사협의회는 지속 가능 지방정부 5대 실천과제와 관련해 지방분권 개헌 및 지방정부 법제화를 통해 지방분권국가를 천명하고, 준연방제 수준의 지방정부를 법제화해 지방정부 권한 및 자율성을 최대한 담보하겠다는 다짐이다.
지속 가능 지방정부 5대 실천과제는 ①▶지방분권 개헌 및 지방정부 법제화 ②▶지속가능 지방정부(지방입법, 지방사법, 지방행정 제도 및 정책 대개혁) ③▶재정분권 및 재정협치 강화 ④▶중앙-지방정부 기능 재조정 ⑤▶지속가능 균형발전 정책체계 구축이다.
①▶지방분권 개헌 및 지방정부 법제화는 우선 현재 헌법에 언급되고 있는 지방자치 관련조항이 2개에 불과한 것을 획기적으로 개선 보완해 나가는 과정이 담겨 있다. 현행 헌법 제117조와 제118조에만 지방자치 관련 조항이 언급되고 있다. <제117조 지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다. 지방자치단체의 종류는 법률로 정한다.>와 <제118조 지방자치단체에 의회를 둔다. 지방의회의 조직ㆍ권한ㆍ의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다>는 조항이 전부인데 너무 미흡하다는 지적이다. 지방분권과 지방자치가 제대로 실현되려면 현행 헌법에 ‘지방분권국가’임을 명시하고 준연방제에 버금가는 지방정부를 법제화해야 한다는 것이다. 물론 지방정부의 자치입법권, 자치조직권, 자주재정권도 직접 담겨야 함은 물론이다.
또 다른 하나는 ‘지역 대표형 상원제’를 도입해 지역주민과 밀착 호흡하며 점진적으로 온전한 지방분권 및 지방자치를 실현해 나간다는 복안이다. 참고로 16개 州구성된 연방제를 채택하고 있는 독일의 상원(Bundesrat)은 ‘자치분권 2.0시대’와 ‘지방시대’를 열어가는 우리나라에서 특히 주목해야 할 독일의 5대 헌법기관의 하나이다. 16개州에서 어떻게 자기 지역민들의 이익을 대변하는 시스템을 작동시키고 있는지 살펴야 할 부분이다. 한마디로 연방상원은 16개 연방州와 그 아래에 위치한 우리의 道·市·郡·區·邑·面·洞에 해당하는 하위 지방자치단체 주민의 이익을 대변한다고 생각하면 된다. 중앙정부와 직접적인 연결 고리로 봐도 무방하다.
연방상원은 직접선거로 선출하지 않고, 독일의 16개 연방州정부의 대표(州정부 장관이나 공무원)들로 구성되며 임기는 州정부의 임기와 동일하다. 독일의 법률은 국민이 직접 선출한 연방하원이 제정하지만, 지방 각 州의 이익에 관계된 재정 및 행정 분야의 입법이나 독일 기본법에 영향을 미치는 법안에 대해서는 독일 연방상원에 거부권이 있다. 이러한 법안은 연방상원이 동의해야 통과되는 절차를 거치게 된다.
특히 16개 연방州는 연방상원을 통해 연방의 입법과 행정 및 유럽연합차원의 과제들에 영향력을 행사하며 각州 지역 주민들의 이익을 관철시킨다. 구체적으로 법안의 발의나 심의 및 의결을 통해서 업무를 수행하는데 연방상원은 연방정부 및 연방하원과 더불어 법안 발의권을 갖는 주체다. 특히 연방정부의 구성원은 연방상원의 논의에 참석할 권한과 의무를 동시에 지니고 있다.
연방제 국가인 독일은 큰 틀로 보아 연방상원을 통해서 지방의 입장을 충분히 대변하고 거기서 부족한 부분을 다시 주지사협의회를 통해 지방정부의 입장을 전달하는 체계를 갖추고 있다. 중앙정부와 지방정부의 소통이 효율적으로 활성화되어 있는 구조다. 이철우 경북지사가 상원제도를 언급하면서 준연방제를 공식적으로 언급한 것은 상원제도가 그 만큼 지방분권에서 차지하는 비중이 높다는 것을 의미한다. 하지만 1, 2년도 채 되지 않는 짧은 역사와 함께 중앙과 지방정부의 소통이 유일하게 중앙지방협력회의에만 의존해야 하는 우리로서는 지방주민의 이익 대변과 정책조율 등 중앙지방협력회의와 관련된 많은 연구와 검토가 필요한 게 사실이다.
‘지방시대’를 열어가는 우리들이 특히 주목해야 독일 상원 역할이다. 독일 연방에 연방상원이 지방정부의 대표자로서 직접 참여하며 자기 지방정부의 이익 관계나 재정 등에 관여하기 때문이다. 또 연방상원은 州정부의 대표들로 구성되어 있기 때문에 중앙의 연방 차원에서 지역주민들의 뜻과 이익이 연방상원에게 고스란히 응축된 채 위임되고 있다. 대한민국시도지사협의회의 상원제 도입과제는 독일의 상원제에서 보듯이 지역주민과 밀착하는 지방분권과 주민자치를 위해 주요한 과제가 아닐 수 없다.
②▶지속가능 지방정부(지방입법, 지방사법, 지방행정 제도 및 정책 대개혁)
또 대한민국시도지사협의회는 지속가능 지방정부 실현을 위해 시도 행정심판위원회 지방정부 준사법권으로 활용, 자치조직권 조례로 위임, 자치경찰 뿐만 아니라 소방·안전 부분도 시도지사에게 권한을 부여해 ‘지방정부’ 용어의 공식화를 추진한다. △지방입법권 확대 △지방사법권 확립 △대한민국지방정부연구원 및 지방정부정책대학원 설치 입법추진 △자치조직권 강화 △지방치안‧안전체계 확립 △입법과정에서 ‘지방 행ㆍ재정ㆍ균형발전 영향평가제’ 도입 등이다.
③▶재정분권 및 재정협치 강화
재정분권 및 협치강화를 위해 지방세 확충과 함께 과세지주권도 강화한다. 또 지방교부세율을 인상, 소방안전 재원을 확충해 나가며 특히 시도 교육청으로 전출되는재원을 줄이는 등 교육자치세를 개선해 나갈 예정이다. △지방세 확충 및 과세자주권 강화 △지방교부세율 인상 및 산정방식 합리화 △균형과 상생 발전을 위한 중앙-지방재정협치 강화△소방안전 재원 확충 및 제도개선 등이다.
④▶중앙-지방정부 기능 재조정
중앙정부와 지방정부 기능 재조정(특별행정기관 이전)은 보충성의 원칙을 엄격히 적용할 것을 국가에 요구하고, 국가 행정효율성 확보를 위해 특별지방행정기관의 일괄 지방이관도 적극적으로 추진한다. △보충성의 원칙 적용 △특별지방행정기관 지방이관 △지방정부의 남북교류협력 역할 강화 등이다.
⑤▶지속 가능 균형발전 정책체계 구축
지속 가능한 균형발전 및 정책체계를 구축하기 위해 2차 공공기관 지방 이전 및 균형발전 거버넌스 등을 개선해 나감과 동시에 권역별 지역혁신생태계 역동성도 강화해 나간다. △KBS‧MBC 등 제2차 공공기관 지방 이전 가속화 △다극-네트워크형 권역 발전 계획수립과 추진 △균형발전 거버넌스 개선 △균형발전 재정의 확충과 지원 △권역별 지역 혁신생태계 역동성 강화 등이다. (❸지방외교법 제정 ❹지방주도 국가 대개혁 등은 다음 호에 이어집니다.)
(영남의정뉴스 기획취재팀) < 이기사는 안동시의회의 지원을 받아 작성했습니다>
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