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기사입력 : 2022.05.20 08:47
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란트 (16개州, 지방정부)와 관련된 독일 자치분권 시스템 (4)

 

◆ 란트는 지방자치단체가 아닌 국가 개념으로 봐야

 

독일 16개 란트(Land)는 3백만명 미만인 경우도 있고 노르트라인베스트팔렌州처럼 인구가 1,800만명에 달하는 란트도 있다. 물론 소득 격차도 존재한다. 구 동독지역에 속했던 州들은 소득이 비교적 낮은 반면, 독일 남부 지역의 바이에른, 바덴뷔르템부르크, 헤센州들은 비교적 소득이 높다.

 

란트(Land)는 우리나라에서 가끔 광역단위의 지방자치단체로 소개되고 있으나 맞지 않은 번역이다. 독일의 란트는 우리나라의 광역지방자치단체의 성격을 띠는 부분도 조금은 가지고 있으나, 지방정부라는 표현처럼 하나의 독립된 국가 성격도 동시에 지니고 있기 때문이다. 란트는 독일연방의 회원국인 셈이다. 우리의 道·市·郡·區·邑·面·洞에 해당하는 본격적인 지방자치단체를 살피기 전에 압축적이나마 란트를 살펴봐야 독일 자치분권 시스템에 접근할 수 있다.

 

독일 16개州 지방정부인 란트는 모두 나름대로 각 국가의 특성을 가지고 있다. 란트는 단순한 중앙정부의 행정단위가 아니다. 란트는 시민의 의지를 수행하고 민주적인 정당성을 갖는다. 란트는 독일연방에서 자기들의 헌법(州헌법)에 의해 자신이 정책을 독립적으로 수행할 권한을 가진다. 이를 위해 자신들의 정부(州정부), 자신들의 의회(州의회), 행정기관, 헌법재판소 등과 같은 정치제도를 연방정부처럼 유지한다.

 

자신들의 정부를 가지고 있는 독일 16개 란트를 두고 민주주의 실험장으로 표현하는 경우도 있다. 새로운 형태의 헌법개정이나 새로운 정치적 내용, 새로운 형태의 연정 등 여러 가지 조합들이 실험되어 왔고 또 시도되고 있다. 어떤 州에서 성공한 모델은 다른州에서 시도되기도 하는 등 중앙정부(연방정부)에게도 많은 참조가 되고 있다.

 

◆ 엄연한 입법기관 州 입법부 (州 의회) 연방하원과 유사한 임무

 

독일 13개 일반주에서는 통상 주의회를 란트탁으로 부르지만, 도시주인 함부르크주와 브레멘주에서는 뷔르거샤프트(Bürgerschaft), 베를린주에서는 압게오르드네텐하우스(Adgeordnetenhaus)라고 부른다.

 

주의회 의장은 주의회 내 공무원 등 구성원에 대한 임면권을 가지며 감독권과 징계권도 함께 갖는다. 의장은 예산에 따른 수입과 지출권을 행사하는 등 주의회의 행정을 대표한다. 우리나라도‘자치분권2.0 시대’가 시작되는 올해부터 의회사무처 직원에 대한 인사권을 행사하기 시작했다.

 

주의회의 업무는 연방총리를 선출하는 연방하원(국회)과 거의 유사하다. 그런의미에서 주의회를 지방 국회로 불러도 무방하다. 대부분 란트에서는 주총리가 자신의 내각을 구성하는데 주의회의 동의를 필요로 한다. 일부 도시주에서는 주의회가 내각의 모든 주장관을 직선하기도 한다. 앞 연방상원에서 언급됐지만,연방대통령을 선출하는 연방총회에 대표자를 파견하며 주헌법재판소 재판관을 선출할 권한을 가진다.

 

독일 주의회가 우리나라 광역의회와 크게 다른 점은 입법권과 면책특권이 있다는 점이다. 우리나라 광역의회는 조례제정권을 가지는 정도여서 입법기관으로 부르는데 무리가 있지만, 독일 주의회는 엄연한 입법기관이다. 주의회가 지방법(Landesgesetz)을 제정하는데 그 범위는 기본법에 연방의 입법사항이라고 명시된 것 이외의 모든 사항으로 되어 있어 당연한 입법기관인 것이다.

 

주의회 선거제도는 앞 연재 2호에서 지방의원 선거에서 살펴봤듯이 원칙적인 연동형비례대표제를 도입하고 있다. 독일에서는 다소의 예외적인 경우을 제외하고는 모든 선거는 비례대표제(득표율에 따라 의석수가 결정되는 원칙)를 준수하도록 되어 있다. 연방하원이나 주의원이나 지방의원에게도 공히 적용되는 원칙이다.

 

주의원의 임기는 5년으로 연방하원보다 1년 길지만, 브레멘의 경우는 4년이다. 선거권을 갖는 연령은 통상 18세이지만, 브레멘, 브란덴부르크, 함부르크주에서는 16세로 하향조정됐다.

 

독일의 주요정당들은 당연히 대부분 주의회에 참여하고 있다. 독일 주요정당은 사민당(SPD), 기민당(CDU), 기사당(CSU), 자민당(FDP), 녹색당(GRÜNE), 좌파당(DIE LINKE), 대안당(AfD) 등을 꼽을 수 있다. 각 정당의 신인 정치인은 일정 기간 정당 활동을 하는 과정에서 교육과 훈련을 거친 후, 기초의회에 참여하거나 주의원으로 활동하는 경우가 많다. 여기서 얻은 경험과 성과를 바탕으로 연방의회에 진출하는 과정을 거치는 경우가 대부분이다.

 

◆ 노르트라인베스트팔렌州 최근 실시된 州 총선

    중앙정부는 신호등(빨-노-녹), 지방정부는 (흑-녹) 연정

 

실제로 지난 5월에 실시된 (5월15일) 독일 노르트라인베스트팔렌州의 지방선거(州 총선)를 살펴보자. 이번 지방선거는 작년 연방 선거 이후 세 번째로 치러지는 州의회 선거이며, 약 1,300만명의 유권자와 각 정당들의 선거 경쟁이 치열해“미니 연방선거“라고 불리기도 한다. 노르트라인-베스트팔렌주는 독일 인구 4분의 1이 거주하는 최대주다. 쾰른, 본, 뒤셀도르프, 에센, 도르트문트 등 대도시가 있어 독일 전체의 정치적 분위기를 읽을 수 있는 지역이기도 하다.

 

결과는 16년만의 정권교체를 이룬 올라프 숄츠 총리의 사민당(SPD)이 크게 지면서 사민당로서는 이 지역 주 의회선거에서 역대 최악의 성적표를 받게 됐다. 이번 선거 결과는 기민당(CDU) 35.7%, 사민당SPD 26.7%, 녹색당(GRÜNE) 18.1%, 대안당(AfD) 5.4%, 좌파당(DIE LINKE) 2.1%을 받으며 집권당인 사민당의 참패로 끝났다.

 

이 같은 노르트라인베스트팔렌州 총선 결과에 따라 사민당은 이 지역에서 역대 최악의 성적표를 받게 된다. 앞에서 언급된 연동형비례대표에 의해 사민당 의석은 기민당(76석)보다 20석 적은 56석이 될 전망이며 2017년 선거에서 얻은 의석보다 12석 줄어든다. 반면 기민당과 녹색당은 각각 4석, 25석 늘어날 전망이다. 녹색당은 18.1% 득표로 2017년보다 3배 좋은 성적을 냈다. 독일 일간지 디벨트紙는 사민당 숄츠 총리에게 심각한 결과라고 전하고 있다.

 

이번 선거에서 가장 많이 오고 간 의제와 공약으로는 다른 주와 마찬가지로 아직 사라지지 않은 코로나19와 우크라이나 전쟁, 석탄 사용 중단, 휘발유 및 에너지 가격 상승에 따른 에너지 안보정책, 기후 변화, 교육 정책 및 주택 정책 등이다. 외신들은 독일 집권당이 러시아의 침공에 맞서는 우크라이나를 지원하는데 주저하다가 정치적 역풍을 맞았다고 분석하고 있다.

 

현재 독일 연방(중앙)정부는 사민당(빨강)과 자민당(노랑) 그리고 색당(녹색) 연정하고 있다. 이른바 신호등 연정이다. 이번 노르트라인베스트팔렌주 지방선거에서 기민당과 녹색당이 승리하게 됨에 따라 주 지방행정부는 기민당(흑색)-녹색당(녹색)이 탄생할 전망이다.

 

연방제인 독일에서 상원은 선거를 통해 별도의 의원을 뽑지 않고, 독일 기본법(헌법)51조에 의거 州 총선을 통해 선출된 16개 주정부의 대표들로 구성된다. 연방상원은 중앙에서 지방자치단체들의 이익을 대변하고 조율하는 주요한 기능을 하고 있음을 앞에서 살펴본 바 있다.

   

◆ 중앙정부와 비슷한, 주 행정부(주 지방정부) 구성과 주요 과제

    지방정부 총리, 州의회의 과반 확보 정당 혹은 연정에서 탄생

 

주정부(지방정부)는 주총리(Ministerpräsident)와 주장관(Landeaminister)으로 구성된다. 주총리는 주의회에서 간접적으로 과반 이상의 찬성으로 선출되는데 일반적으로 주장관의 임면권을 갖는 등 막강한 권한을 행사한다. 그러나 연동형비례제를 선택하는 관계로 보통 2~3개의 정당이 연정을 통해 정부를 구성하기 때문에 주총리의 인사권한이 제약을 받는 것이 보통이다. 주정부는 외교 및 국방을 제외하고는 대부분의 분야에서 자치권을 행사한다.

 

주총리는 시민에 의해 선출되는 것이 아니라 주의회에서 선출되기 때문에 주의회에서 과반을 확보하는 정당들 가운데 제1당의 후보가 통상 뽑히게 된다. 주총리는 해당주에서 행정수반의 역할을 하면서 대외적으로는 국가원수에 해당하는 역할을 동시에 수행한다. 연방정부(중앙정부) 및 연방총리 선출 및 권한의 축소판이 지방정부에서 그대로 나타난다.

 

각 주의 역사와 전통에 따라 주정부(지방정부)의 명칭은 약간씩 차이가 나는데 일반적으로 란데스레기어룽(Landesregierung)이라고 하지만 바이에른, 작센, 튜링엔 주에서는 슈타트레기어룽(Staatsregierung)으로 부른다. 또 바덴뷔르템베르크와 라인란트팔츠 주에서는 미니스터랏(Mlnisterrat)으로 베를린, 함부르크, 브레멘 같은 도시주에서는 제나트(Senat)로 부른다.

 

주정부의 주요과제는 한마디로 주정부는 연방정부와 비슷한 기능을 해당 주에서 수행한다고 보면 무리가 없다. 주정부는 지방법(Landesgesetz)과 관련된 자치업무와 연방법과 관련해 연방으로부터 전달된 위임업무를 수행한다. 州의 주요 자치업무는 교육과 보육, 문화, 과학, 공공질서 안전 등의 경찰분야가 해당 된다. 주정부는 자체 기구와 인원으로 자신의 책임하에 연방법을 집행한다. 연방은 원칙적으로 연방법 집행의 적법성 여부만을 통제할 수 있고 다른 조처를 요구하지 않는다. 기본적으로 연방은 주에 대한 직무감독권이 없기 때문이다. 이는 란트가 스스로 주권을 가진 하나의 국가임을 의미하는 것임과 동시에 위계상 단순한 연방의 하위기관이 아니라는 중요한 사실을 주지시키고 있다.


◆ ‘자치분권2.0시대’에 주목해야 할 州 사법 및 검찰 체계

     기초자치단체의 대변인 상원 허락 없이 연방검찰총장 임명 불가

     개인 권력자나 특정 기관이 검찰 권력 동원 원천적으로 차단

 

주 사법체계도 ‘자치분권2.0시대’를 열어가는 우리들에게 직간접적으로 많은 시사점을 던지고 있으므로 주목해야 한다.

 

독일의 사법부는 기본법(헌법)에 따라 연방헌법재판소와 함께 일반, 노동, 사회, 행정, 재정의 5개 큰 범주의 분야로 분산되어 있어 우리와는 구조가 다르다. 우리의 대법원에 해당하는 연방법원(BGH)도 연방법원을 포함한 5개 분야로 분산되어 있다. 16개 각 州의 법원 조직도 연방과 마찬가지로 분산되어 있다.

 

우리나라의 대법원에 해당하는 독일 연방법원은 ①일반분야의 최상위 법원 연방법원(BGH) ②노동분야의 연방노동법원(BAG) ③사회분야의 연방사회법원(BSG) ④행정분야의 연방행정법원(BVerwG) ⑤ 재정분야의 연방재정법원(BFG) 등으로 큰 범주의 5개 분야로 나눠져 있다. 큰 5개 범주로 나눠진 뒤 다시 작은 범주로 세분화 되는 시스템을 갖추고 있다.

 

16개 각 州의 법원 조직도 연방 사법체제와 마찬가지로 똑같이 분산된 시스템을 갖추고 있다. 주헌법재판소(Landverfassungsgericht)와 함께 5개 분야로 분산되어 있다. 16개 州가 각 자신의 주헌법과 입법권을 가지고 있기 때문이다.

 

독일 검찰은 수사지휘권과 기소권을 갖는다. 검찰조직은 州 상급법원(Oberlandsgericht)과 州 법원(Landsgericht)에 단위에 설치된다. 전국 16개주 보다 조금 더 많은 전체 24개 주 상급법원이 있는 곳에 상급검찰청(GStA, Generalstaatsanwaltschaft)이 함께 설치된다. 이 상급검찰청은 해당 법무부의 감독과 지시를 받는다. 밑에 다수의 검찰청(StA)이 조직되어 있다.

 

이런 란트를 중심으로 한 지방검찰청과는 별도로 칼스루에에 위치한 연방검찰청(GBA, Generalbundesanwalt)이 형법분야의 상고심을 담당하며 국가반역, 스파이 및 테러행위 등 국내외 국가안보 관련 범죄를 처리하고 있다. 그런데 연방검찰총장과 연방검사는 연방법무부장관의 제청으로 연방상원의 동의를 받아 연방대통령이 임명하는 절차를 거친다.

 

‘자치분권 2.0시대’를 열어가는 우리가 주목해야 할 부분이 아닐 수 없다. 하부 기초지자체의 이익과 뜻을 철저히 대변해야 하는 연방상원의 허락 없이는 연방검찰총장을 임명하지 못한다는 것이다. 즉 하부 지자체가 반대하면 연방검찰총장도 탄생할 수 없다는 뜻으로도 해석이 가능하다.

 

이같이 독일에서는 우리처럼 검찰조직이 일원화되어 있지 않고 연방검찰청은 연방법무부 산하에, 그리고 24개 상급검찰청은 16개 란트의 州 법무부 아래에 각기 놓여 있다. 연방검찰과 상급검찰은 지휘 관계가 아니라 협조 관계를 유지하고 있다. 때문에 개인 권력자나 특정 기관이 검찰 권력을 동원하는 일은 시스템적으로 차단되어 있다. 독일 자치분권 시스템이 가져오는 자연스런 현상의 하나이기도 하다.  <영남의정뉴스 기획취재팀, 협조: (주)유럽경제문화연구소> 

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